Бюджетное устройство статья

М О

Д

Е Р Н И З А

Ц

И Я

УДК 338.2

JEL: H6, G18, G28, E02, E4

АНАЛИЗ СОСТОЯНИЯ БЮДЖЕТНОГО УСТРОЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Владимир Васильевич Бандурин 1, Владимир Иванович Щедров 2

1-2 ФБУ «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации» (ФБУ НИИ СП) 119048, г.Москва, ул. Усачева д.64, стр. 1

1 Доктор экономических наук, главный научный консультант ФБУ НИИ СП E-mail: Bandurin.VV@niisp.ru

2 Доктор экономических наук, директор ФБУ НИИ СП E-mail: schvi@niisp.ru

Поступила в редакцию: 20.03.2015

Одобрена: 28.04.2015

Аннотация. В статье проведен анализ бюджетного устройства Российской Федерации. Рассмотрены элементы бюджетного устройства и типы бюджетного федерализма. Особое внимание обращено проблеме аудита (контроля) формирования и исполнения бюджетов, органам внешнего и внутреннего государственного финансового контроля.

Ключевые слова: бюджет, бюджетное устройство, бюджетный федерализм, аудит, государственный финансовый контроль, внутренний контроль.

Бюджетное устройство любой страны и его тип определяются формой государственного и административного устройства, действующими нормативными правовыми актами.

Правовые основы бюджетного устройства Российской Федерации заложены Конституцией Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. Частью 1 статьи 1 Конституции Российской Федерации установлено, что «Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления» . В связи с этим бюджетное устройство Российской Федерации характеризуется как бюджетное устройство федеративного типа.

Законом РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» (статья 3) дано следующее определение бюджетному устройству: «Бюджетное устройство — это организация бюджетной системы, принципы ее построения».

Бюджетная система России в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (статья 6) представляет собой основанную на экономических отношениях и государственном устройстве и регулируемую нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Взаимоотношения между бюджетами бюджетной системы, правовые основы их функционирования, состав бюджетов, процедуры их составления, рассмотрения, утверждения и исполнения, осуществление контроля за формированием и расходованием бюджетных средств и т.д. — все это определяется бюджетным устройством страны . К сожалению, Бюджетный кодекс Российской Федерации не дает определение понятию «бюджетное устройство», что свидетельствует о недооценке взаимосвязи важнейших бюджетных категорий.

Как известно, Бюджетный кодекс Российской Федерации состоит из пяти частей: часть первая — «Общие положения»; часть вторая — «Бюджетная система Российской Феде-

ж

МОДЕРНИЗАЦИЯ

рации»; часть третья — «Бюджетный процесс в Российской Федерации»; часть четвертая — «Бюджетные нарушения и бюджетные меры принуждения»; часть пятая — «Заключительные положения».

Следует отметить, что раздел 1 части второй называется «Бюджетное устройство Российской Федерации», однако в данном разделе о бюджетном устройстве не упоминается ни слова, как отсутствует упоминание о бюджетном устройстве страны и в остальных разделах и главах Бюджетного кодекса Российской Федерации. При этом глава 3 раздела 1 «Бюджетное устройство Российской Федерации» названа «Бюджетная система Российской Федерации», в результате часть вторая и глава 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации имеют одинаковое название, что недопустимо при соблюдении логики структуры и субординации для любого официального документа, тем более для кодифицированного нормативного правового акта.

При подготовке новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации необходимо устранить указанные гносеологические трудности, что позволит решить ряд проблем теории и практики бюджетного устройства.

Отсутствие законодательно оформленного определения такому понятию, как «бюджетное устройство Российской Федерации» привело к тому, что до настоящего времени в стране не сформирована концепция бюджетного устройства, не намечены пути развития и совершенствования его элементов, повышения их действенности.

Бюджетное устройство любого государства состоит из следующих элементов:

• структура бюджетной системы;

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

• организационные принципы построения бюджетной системы;

• взаимосвязь бюджетов бюджетной системы;

• аудит (контроль) формирования и исполнения бюджетов бюджетной системы.

Первый элемент — это структура бюджетной системы, то есть тип бюджетного устройства, который определяется типом государственного устройства. В унитарных государствах бюджетная система представлена двумя звеньями: государственный бюджет и местные бюджеты; в федеративных государствах — тремя: бюджеты федерального правительства, бюджеты субъектов федерации и бюджеты муниципальных образований.

Статьей 10 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что в бюджетную систему нашей страны входят:

• федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

• бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

• местные бюджеты (бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, а также бюджеты городских и сельских поселений и внутригородских районов).

Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района, образуют консолидированный бюджет муниципального района. Бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации. Федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации составляют консолидированный бюджет Российской Федерации.

Следует отметить, что консолидированные бюджеты не утверждаются в качестве нормативного правового акта, а используются в аналитических целях.

Второй элемент раскрывает организационные принципы построения бюджетной системы страны. Бюджетная система Российской Федерации в настоящее время согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации (статья 28) базируется на 13 принципах, а именно:

• единство бюджетной системы Российской Федерации;

• разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

• самостоятельность бюджетов;

• равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

• полнота отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;

• сбалансированность бюджета;

• эффективность использования бюджетных средств;

• общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов;

• прозрачность (открытость);

• достоверность бюджета;

• адресность и целевой характер бюджетных средств;

• подведомственность расходов бюджетов;

• единство кассы.

МИР

МИР (Модернизация. Инновации. Развитие). 2015. Т. 6. № 2. С. 8-13

Все перечисленные принципы — это нормы-принципы, которые представляют собой правила поведения, обязательные для исполнения всеми субъектами бюджетных правоотношений в Российской Федерации. По своей сути они являются прикладными и базируются на основополагающих конституционных принципах, таких как федеративное устройство, государственная целостность, единство системы государственной власти. Организационные принципы бюджетной системы Российской Федерации находятся в системной взаимосвязи друг с другом, зачастую один принцип вытекает из другого, способствуя его поступательному развитию и совершенствованию.

Следует отметить, что динамичность их поступательного развития и совершенствования в последнее время достаточно высока. К сожалению, на практике не все принципы бюджетной системы Российской Федерации реализуются в полном объеме.

Третий элемент бюджетного устройства раскрывает взаимосвязи бюджетов бюджетной системы страны, которые в федеративных государствах проявляются через бюджетный федерализм, представляющий собой систему налогово-бюджетных взаимоотношений между властными структурами на всех стадиях бюджетного процесса.

Центральным постулатом бюджетного федерализма является законодательное закрепление доходной базы и расходной ответственности бюджетов соответствующих уровней и вытекающей из этого проблемы бюджетного выравнивания. Бюджетное выравнивание подразделяется на вертикальное и горизонтальное. Вертикальное выравнивание способствует достижению баланса между объемом расходов каждого уровня власти с доходами его бюджета. Горизонтальное выравнивание достигается в результате пропорционального распределения доходных источников между властными структурами одного и тоже иерархического уровня.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Мировой опыт доказывает, что вертикальное выравнивание в обязательном порядке должно сочетаться с горизонтальным выравниванием.

Применительно к России это означает, что, наряду с достижением баланса между обязательствами, возложенными на субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, и их финансовыми возможностями, необходимо пропорциональное распределение налогов и трансфертов между ними, направленное на устранение неравенства в доходных потенциалах, вызванных экономико-историческими факторами, включая территориальный.

Выравнивание бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется посредством межбюджетных отношений, необходимость кото-

рых обусловлена неоднородностью социально-экономического развития административно-территориальных единиц страны, несоответствием налоговых доходов отдельных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возложенным на них расходным обязательствам, неравномерностью распределения налогового потенциала, необходимостью обеспечения всему населению равной доступности к бюджетным услугам. Таким образом, к расходам федерального бюджета, предусматриваемым для решения задач общегосударственного масштаба, включая финансовое обеспечение обороноспособности страны и социально значимых проектов, добавляются еще и расходы по сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации.

В настоящее время различают два типа бюджетного федерализма. Первый тип — это конкурентный федерализм, для которого характерны собственные налоги (один налог — один бюджет), самостоятельность в расходах, непринятие «мандатов», слабое выравнивание, свобода заимствований, возможность «банкротства». Ярким примером конкурентного федерализма выступают США.

Для второго типа бюджетного федерализма — кооперативного — характерны совместные налоги (один налог — три бюджета), совместное регулирование расходов, финансируемые «мандаты», сильное выравнивание, ограничения заимствований, помощь кризисным регионам. На принципах кооперативного федерализма построены межбюджетные отношения в ФРГ.

В Российской Федерации бюджетный федерализм уникальным образом сочетает в себе отдельные элементы и кооперативного и конкурентного федерализма.

В основу формирования российской модели бюджетного федерализма положены такие базовые принципы, как:

• единство общегосударственных интересов и частных интересов как основа сбалансированности всех интересов по бюджетным вопросам;

• сочетание централизма и децентрализации в разграничении бюджетно-налоговых полномочий, доходов и расходов по вертикали бюджетной системы, распределение и перераспределение их между бюджетами на объективной основе;

• высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственность властных структур за сбалансированность соответствующих бюджетов, бюджетную обеспеченность исходя из налогового потенциала администрируемых территорий при их наделении необходимой для этого налоговой инициативой;

M.I.R. (Modernization. Innovation. Reseches), 2015, vol. 6, no. 2, pp. 8-13

МИР

• активное участие субъектов Российской Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.

Следует отметить, что в последнее время в российской модели бюджетного федерализма все определеннее стали проявляться признаки некоторого усиления централизма, которое обусловлено рядом, в том числе и объективных, причин.

Так, Конституцией Российской Федерации (статья 72) к совместной компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесена значительная часть жизненно важных для общества полномочий . В связи с этим институциональная среда российского федерализма оказалась недостаточно четкой, что легко может привести к нарушению баланса распределения властных полномочий.

Кроме того, в результате исторически сложившейся неравномерности размещения производительных сил у многих субъектов Российской Федерации отсутствуют необходимые ресурсы для реализации своих полномочий. В условиях ограниченности доходной базы бюджетной системы страны заинтересованность субъектов Российской Федерации-реципиентов в перераспределительных процессах значительно возрастает, что обуславливает усиление централизма в межбюджетных отношениях.

Также усилению централизации власти способствует осознание населением нашей страны ценности сохранения, во что бы то ни стало, единства политического и экономического пространства Российской Федерации, особенно в условиях новых глобальных вызовов, рисков и угроз.

Тем не менее, необходимо признать, что бюджетный федерализм в Российской Федерации развит недостаточно. И не важно, элементы конкурентного или кооперативного федерализма в нем превалируют. Российская модель бюджетного федерализма должна быть оптимально гибкой, трансформируясь в зависимости от обстоятельств в более централизованную или в более децентрализованную.

Четвертый элемент — аудит (контроль) формирования и исполнения бюджетов — играет особую роль в достижении высокой эффективности функционирования бюджетного устройства Российской Федерации.

Следует отметить, что в последние годы в Российской Федерации проводится определенная работа по совершенствованию системы государственного (муниципального) финансового контроля. Так, на законодательном уровне введено понятие внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, осуществляемого органами

внешнего контроля, и внутреннего, осуществляемого соответственно органами внутреннего контроля.

Бюджетным кодексом Российской Федерации (статья 265) установлено, что органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля в сфере бюджетных правоотношений являются Счетная палата Российской Федерации и контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; к органам внутреннего контроля отнесены Росфиннад-зор, органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций, Федеральное казначейство (финансовые органы субъектов Российской Федерации или муниципальных образований).

Однако законодательное введение в понятийный аппарат государственного (муниципального) финансового контроля терминов «внешний» и «внутренний», к сожалению, не добавило принципиальной ясности и более четкого разграничения полномочий органов государственного (муниципального) финансового контроля. Более того, правовое регулирование государственного (муниципального) финансового контроля было ограничено только сферой бюджетных правоотношений, что, по мнению законодателей, связано с необходимостью установления некоего единообразия в российском финансовом законодательстве. Так, Налоговый кодекс Российской Федерации регламентирует вопросы осуществления налогового контроля, Таможенный кодекс Российской Федерации — таможенного контроля, федеральные законы «О валютном регулировании и валютном контроле» и «О банках и банковской деятельности» — валютного и банковского контроля соответственно.

Росфиннадзор , имеющий территориальные подразделения во всех субъектах Российской Федерации с общей численностью более 6 тыс. человек, подведомственный Минфину России, по-прежнему дублирует полномочия Счетной палаты Российской Федерации как органа внешнего государственного аудита в части осуществления контроля за использованием средств федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, имущества, находящегося в федеральной собственности, а также за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета, государственных гарантий, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций.

В сложившейся ситуации эксперты предлагают передать Росфиннадзор в ведение Правительства Российской Федерации, наделив его полномочиями по контролю за закупками для государственных

МИР МИР (Модернизация. Инновации. Развитие). 2015. Т. 6. № 2. С. 8-13

(муниципальных) нужд, в том числе на стадии планирования госзаказа.

Кстати следует отметить, что Федеральное казначейство, как и Росфиннадзор, также подведомственно Минфину России, что порождает возможность возникновения нестандартных ситуаций при осуществлении Федеральным казначейством контрольных функций

В большинстве стран применяется следующая схема взаимоотношения внешнего и внутреннего контроля. Высшие органы финансового контроля (ВОФК) критически оценивают работу служб внутреннего контроля. При этом они имеют право полагаться на результаты работы этих служб или проводить самостоятельный аудит. В некоторых странах отмечены даже жесткие формы контроля со стороны ВОФК. Так, в Китае предусмотрено профессиональное руководство и надзор ВОФК за деятельностью системы внутреннего контроля.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Система внутреннего контроля — это внутренние процедуры предотвращения ошибок и нарушений действующего законодательства, это внутренние правила осуществления проверок законности и прозрачности всех проводимых операций. Система внутреннего контроля должна охватывать три уровня: уровень сотрудника, уровень функционального подразделения и уровень субъекта ведомственной структуры соответствующего бюджета.

Именно на создание такой системы внутреннего контроля должны быть направлены законодательные инициативы Правительства Российской Федерации.

Следует отметить, что в экономически развитых странах не предусмотрено параллельное функционирование служб внутреннего финансового контроля в главных администраторах бюджетных средств и органов с функциями и полномочиями, аналогичными полномочиям Росфиннадзора.

В экономически развитых странах в министерствах, ведомствах и организациях функционируют достаточно сильные службы внутреннего контроля, назначаемые руководителем соответствующего органа и подчиняющиеся только ему, причем в большинстве случаев функционально и организационно независимые от других структурных подразделений. Указанные службы осуществляют аудиты и обзоры финансовой деятельности министерств, ведомств и организаций и докладывают о результатах руководству данного органа.

В США руководители служб, отвечающие за внутренний контроль, как правило, назначаются Президентом страны по согласованию с Сенатом или в результате консультаций с руководителями соответствующих министерств и ведомств. Отчеты по

результатам внутреннего контроля представляются в обязательном порядке не только руководителю соответствующего министерства, ведомства или организации, но и Конгрессу США.

Кроме того, например, в Великобритании и Нидерландах созданы дополнительные аудиторские комитеты при руководителях министерств, ведомств и организаций, которые согласовывают годовые планы работы служб внутреннего контроля в указанных органах, рассматривают отчеты о проведенных внутренних проверках, осуществляют мониторинг выполнения рекомендаций по исправлению выявленных нарушений, улучшению финансовой деятельности соответствующего органа.

Поэтому создание действенных систем внутреннего контроля у главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств должно стать одним из направлений повышения эффективности бюджетного устройства Российской Федерации.

Таким образом, проведенный анализ современного состояния бюджетного устройства Российской Федерации в целом, а также каждого из его элементов показал:

• наличие значительного объема полномочий совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что в определенной мере отрицательно сказывается на их самостоятельности;

• высокую степень централизации доходных источников при значительной децентрализации фактических расходов;

• недостаточную заинтересованность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в наиболее эффективном использовании собственных возможностей;

• несовершенство системы государственного (муниципального) финансового контроля (аудита).

По нашему мнению, устранение этих недостатков повысит эффективность бюджетного устройства Российской Федерации в условиях современных санкций, вызовов и угроз.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации (с учетом поправок, принятых федеральными конституционными законами). Режим доступа: constitution. kremlin.ru

2. Закон РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» (утратил силу с 1 января 2000 года)//Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 46. Ст. 1543.

M.I.R. (Modernization. Innovation. Reseches), 2015, vol. 6, no. 2, pp. 8-13

3. Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ «Бюджетный кодекс Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями). Режим доступа: www.consultant.ru/popular/budget/

4. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № 584 «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года»//Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 34. Ст. 3503.

5. Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ «Налоговый кодекс Российской Федерации», часть 1 (с изменениями и дополнениями). Режим доступа: www.consultant.ru/popular/nalog1/

9. Постановление Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 г. № 1092 «О порядке осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 49. Ст. 6435.

12. Бандурин В.В., Мешалкина Р.Е. Проблемы бюджетного устройства Российской Федерации // Вестник АКСОР. 2014. № 4.

13. Пансков В.Г. О пополнении доходной части бюджетной системы // Финансы. 2014. № 8.

14. Шедров В.И. К вопросу о сущности и функциях финансов // Финансы. 2012. № 3.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

15. Шедров В.И. Зарубежный опыт функционирования суверенных фондов // Финансы. 2014. № 10.

M.I.R. (Modernization. Innovation. Reseches)

ISSN 2411-796X (Online) ISSN 2079-4665 (Print)

ANALYSIS OF THE CURRENT STATE OF THE BUDGET SYSTEM OF THE RUSSIAN FEDERATION

Vladimir V. Bandurin, Vladimir I. Shedrov

Keywords: budget, budget structure, fiscal federalism, auditing, state financial control, internal control.

Внебюджетные фонды: экономическая сущность, необходимость, источники, структура

Внебюджетные фонды — это самостоятельные финансово-кредитные учреждения и организации, в большинстве своем наделенные статусом юридического лица.

Государственные внебюджетные фонды — целевые централизованные фонды финансовых ресурсов, формируемые за пределами государственного бюджета за счет обязательных платежей и отчислений юридических лиц и предназначенные для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное обеспечение и страхование, охрану здоровья и медицинскую помощь.

Внебюджетные целевые фонды независимы в правовом и экономическом отношении от госбюджета. Денежные средства внебюджетных фондов не включаются в общую сумму доходов и расходов бюджета государства. Вместе с тем средства внебюджетных фондов принадлежат государству, которое и осуществляет общую регламентацию их деятельности (рис. 1).

Все внебюджетные фонды функционируют автономно от бюджета.

Рис. 1. Место внебюджетных целевых фондов в структуре госфинансов

Необходимость возникновения внебюджетных фондов была вызвана рядом общеэкономических и финансово-организационных причин. Основная экономическая причина — необходимость расширить источники финансирования государством социально-экономических нужд. Другими словами, внебюджетные фонды призваны охватить существенно важные направления общеэкономического развития страны, ее социальной сферы.

Органы государства определяют целевое назначение фонда и направление использования средств из фонда.

По функциональному назначению внебюджетные фонды делятся на общегосударственные, т. е. образованные для решения важных общеэкономических проблем, имеющих программный характер (дорожное строительство и дорожное хозяйство; борьба с преступностью; экология; развитие таможенной системы; воспроизводство минерально-сырьевой базы и т. п.) и целевые, которые создаются для финансирования социальных нужд, образования, науки, медицины, снижения безработицы.

Средства всех внебюджетных фондов находятся на специальных счетах. Все внебюджетные фонды подразделяются на общегосударственные, федеральные и местные. Финансирование из фондов выполняется по строго целевому признаку. Причем, социальные потребности гораздо шире финансируются из внебюджетных фондов, чем из соответствующих целевых бюджетных фондов.

Несмотря на автономность финансирования всех внебюджетных фондов, очевидна их взаимосвязь и взаимозависимость с бюджетом. Во-первых, взносы во все внебюджетные фонды носят обязательный характер и объективно соотносятся и взаимодействуют с налоговой системой. Во-вторых, будучи обязательными к уплате, взносы во внебюджетные фонды включаются в себестоимость производимой продукции. В-третьих, законодательные изменения по увеличению социальных выплат неизбежно ведут к дополнительной нагрузке на бюджет, способствуют появлению бюджетного дефицита.

Классификация внебюджетных фондов, их отличия от целевых бюджетных фондов

Внебюджетные фонды представляют собой финансовые ресурсы, не включаемые в бюджеты различных уровней. Они имеют целевое назначение и находятся в распоряжении органов государственной власти или муниципальных образований. Эти фонды являются формой мобилизации денежных средств для решения конкретных экономических и социальных задач.

В финансовой системе России внебюджетные фонды получили большое значение в 90-е гг., в начале экономических реформ. Кризисные явления в экономике вызвали нехватку финансовых ресурсов для решения самых неотложных проблем. Предполагалось, что за счет создания внебюджетных фондов можно будет обеспечить необходимые расходы самостоятельными источниками финансирования.

По своему функциональному назначению можно выделить социальные и общеэкономические внебюджетные фонды.

Социальные внебюджетные фонды

Социальные внебюджетные фонды представляют собой организации (юридические лица). Они обеспечивают функционирование системы обязательного социального страхования. Данная система действует в соответствии с федеральным законом «Об основах обязательного социального страхования» от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ. В настоящее время функционируют три федеральных социальных внебюджетных фонда:

  • Пенсионный фонд РФ;
  • Фонд социального страхования РФ;
  • Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.

Ранее действовавший Государственный фонд занятости населения РФ ликвидирован с 1 января 2001 г.

Пенсионные фонды имеют доходную базу и направления расходов, расписанные в виде бюджета. Основной источник формирования доходов ПФ — страховые платежи. При расчете облагаемой взносами в пенсионный фонд доходной базы предусматривается исключение некоторых доходов и выплат.

Социальные внебюджетные фонды являются федеральной собственностью.

Общеэкономические внебюджетные фонды

Общеэкономические внебюджетные фонды создавались федеральными, региональными или местными органами власти для решения конкретных задач. Так, Федеральный экологический фонд РФ имел целью обеспечение финансирования природоохранных мероприятий. В качестве доходов в него зачислялись штрафы от загрязнения окружающей среды и за нерациональное использование природных ресурсов, а также компенсационные платежи за причиненный природе ущерб.

Федеральный дорожный фонд должен был обеспечивать денежными ресурсами дорожное строительство. В него зачислялись налоги на пользователей дорог и владельцев автотранспортных средств.

Платежи во внебюджетные фонды носили обязательный характер.

Практика широкого использования общеэкономических внебюджетных фондов себя не оправдала. Формирование их доходов и осуществление расходов не могло в полной мере контролироваться налоговыми органами. Поэтому в 1999 г. федеральные общеэкономические внебюджетные фонды были включены в бюджет, т. е. преобразованы в целевые бюджетные фонды. К числу включенных в федеральный бюджет относились: Федеральный дорожный фонд РФ; Федеральный экологический фонд РФ; Государственный фонд борьбы с преступностью; Фонд развития таможенной системы РФ; Фонд Министерства РФ по атомной энергии; Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы; Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов; Федеральный фонд Министерства РФ по налогам и сборам и Федеральной службы налоговой полиции РФ; Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов.

Субъектам Федерации органами федеральной власти было рекомендовано включить региональные внебюджетные фонды в состав бюджетов соответствующих уровней, т. е. преобразовать их в целевые бюджетные фонды.

Статьей 17 Бюджетного кодекса РФ целевой бюджетный фонд определен как фонд денежных средств, образуемый в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов и используемый по отдельной смете. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого фонда.

В статье 54 Бюджетного кодекса РФ указывается, что доходы федеральных целевых бюджетных фондов обособленно учитываются в доходах федерального бюджета.

В качестве примера целевого бюджетного фонда можно привести Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов. Он существовал в 1999-2000 г.

Распорядителем средств данного фонда являлось Министерство природных ресурсов РФ. Оно определяло перечень расходов фонда.

В 2001 г. в соответствии с законом о федеральном бюджете были упразднены следующие целевые бюджетные фонды:

  • Федеральный дорожный фонд РФ;
  • Федеральный экологический фонд РФ;
  • Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы;
  • Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов;
  • Федеральный фонд Министерства РФ по налогам и сборам и Федеральной службы налоговой полиции РФ;
  • Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов;
  • Государственный фонд борьбы с преступностью;
  • Фонд контрольно-ревизионных органов Министерства финансов РФ;
  • Фонд по охране озера Байкал;
  • Фонд содействия военной реформе.

В 2001-2002 гг. в составе федерального бюджета существует лишь целевой бюджетный Фонд Министерства РФ по атомной энергии.

В 2001 г. целевые бюджетные фонды существовали в ряде субъектов Федерации. В частности, бюджет Москвы включал:

  • Территориально-экологический фонд;
  • фонды развития территорий административных округов города Москвы;
  • фонды развития территорий районов Москвы;
  • Жилищно-инвестиционный фонд;
  • Фонд пожарной безопасности;
  • Фонд безопасности дорожного движения;
  • Фонд борьбы с преступностью;
  • Фонд рекламы и городской информации.

Например, источниками формирования доходов Территориального экологического фонда были:

  • отчисления от платы за выбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду;
  • средства, полученные по искам о возмещении вреда, нанесенного окружающей природной среде, и от взимания штрафов за экологические правонарушения;
  • средства, поступающие в виде компенсации ущерба при строительстве и эксплуатации объектов, проведении работ, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду;
  • средства, предназначенные на компенсационное озеленение;
  • средства, полученные от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства, незаконно добытой с их помощью продукции.

Средства Фонда расходовались на следующие цели:

  • разработка имеющих городское значение программ и проектов, направленных на улучшение качества окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности населения;
  • финансирование мероприятий по сохранению и восстановлению природных комплексов, земельных ресурсов и живой природы;
  • финансирование строительства и реконструкция природоохранных объектов.

Наличие в бюджете Москвы целевых фондов развития территорий административных округов и фондов развития территорий районов связано с особенностями организации финансовой системы в этом субъекте Федерации. Территория Москвы разделена на административные округа, а они в свою очередь — на районы. Однако ни округа, ни районы не имеют самостоятельных бюджетов. Их потребности финансируются из целевых фондов, включенных в бюджет Москвы.