Как отозвать депутата местного совета

Статья 28. Порядок отзыва депутата представительного органа местного самоуправления

1. Основаниями для отзыва депутата являются:

— факт систематического невыполнения им депутатских обязанностей;

— установленное в судебном порядке нарушение депутатом представительного органа муниципального района Конституции Российской Федерации, законодательства Российской Федерации, законодательства субъекта Российской Федерации, настоящего Устава.

Под невыполнением депутатских обязанностей как основанием отзыва депутата понимается систематическое (пять и более раз), без уважительных причин и умышленное уклонение депутата от осуществления своих обязанностей, предусмотренных законодательством, в том числе неучастие в заседаниях представительного органа муниципального района, комиссий, групп, отказ от выполнения или невыполнение их поручений.

Факт систематического, без уважительных причин или умышленного уклонения депутата от осуществления своих обязанностей устанавливается решением суда.

2. Право инициативы проведения голосования по отзыву депутата представительного органа, а также сбора подписей под требованием о проведении такого голосования принадлежит гражданам Российской Федерации, обладающим избирательным правом и место жительства которых расположено на территории соответствующего избирательного округа.

3. Голосование по отзыву депутата представительного органа муниципального района проводится по инициативе населения муниципального района в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта для проведения местного референдума.

4. Представительный орган местного самоуправления в тридцатидневный срок со дня поступления от избирательной комиссии муниципального образования итогового протокола и решения комиссии о соответствии порядка выдвижения инициативы проведения голосования по отзыву депутата принимает решение о назначении голосования по отзыву депутата, определяет дату проведения голосования.

5. Дата голосования назначается не ранее, чем за 80 и не позднее, чем за 100 дней со дня принятия решения о назначении голосования.

6. Право отзыва депутата представительного органа муниципального района не может быть использовано в течение первых 12 месяцев со дня избрания и в течение последних 6 месяцев срока его полномочий.

7. Депутат, в отношении которого осуществляется процедура отзыва, в обязательном порядке предварительно извещается о времени и месте проведения собрания инициативной группой избирателей, комиссии местного референдума по рассмотрению предложения о назначении голосования об отзыве, ином мероприятии, связанном с процедурой отзыва.

8. Депутат, в отношении которого осуществляется процедура отзыва вправе давать объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.

9. Депутат представительного органа считается отозванным, если за отзыв проголосовало более 50% избирателей, зарегистрированных в избирательном округе.

10. Итоги голосования по отзыву депутата представительного органа муниципального района подлежат официальному опубликованию в районной газете «Заря».

>
Статус депутата представительного органа муниципального района

Содержание
Устав муниципального образования «Верещагинский район» Пермской области (утв. решением Земского Собрания района.

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас или получите полный доступ к системе ГАРАНТ на 3 дня бесплатно!

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.

Эксперт Центра научной политической мысли и идеологии, к.ю.н. Александр Гаганов

Несет ли депутат ответственность перед своими избирателями? Перед выборами кандидаты в депутаты обещают народу одно, а стоит им оказаться в парламенте, так они делают совершенно другое и забывают о своих предвыборных программах. Как могут противостоять этому простые избиратели?

В науке конституционного права есть такое понятие – «императивный мандат», который на практике означает обязательность для депутата поручений, данных ему избирателями, и, как правило, подкрепляется возможностью отзыва депутата (прекращения его полномочий по волеизъявлению избирателей). В таком случае отзыв депутата его избирателями является одной из форм ответственности депутата перед народом. Отзыв депутата надо отличать от досрочного прекращения депутатских полномочий самим парламентом.

Отзыв депутатов представительных органов всех уровней существовал в России с 1917 по 1993 годы. В 1918 году право отзыва депутатов было закреплено на конституционном уровне. С 1959 по 1991 годы в СССР и РСФСР принимались специальные законы об отзыве депутатов.

За рубежом отзыв депутата предусмотрен, как правило, в социалистических странах: Китае, Кубе, Вьетнаме. В Японии могут быть отозваны члены советов префектур (органов местного самоуправления). В США право отзыва существует в отношении законодательных собраний некоторых штатов. В Швейцарии в ряде кантонов избиратели вправе отозвать одновременно всех депутатов кантонального парламента, то есть досрочно прекратить полномочия парламента субъекта федерации.

В России на федеральном уровне нет отзыва депутата, хотя в 2002 – 2003 годах в Государственной Думе рассматривался проект закона об отзыве депутата Государственной Думы, но он не был принят.

Можно отозвать только должностных лиц местного уровня, однако это не только депутаты, но и члены выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления. Об этом говорит Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Закон также уточняет, что отзыв депутата возможен только в случае избрания депутатов непосредственно избирателями по одномандатным округам и не применяется при избрании в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями. Детализацию правового регулирования отзыва местных депутатов закон поручает самим местным правотворцам. Но основные правила содержатся в Федеральном законе. Основных правил тут два: основанием для отзыва депутата могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке, а процедура отзыва должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. За отзыв должно проголосовать не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

С 90-х годов предпринимаются попытки ввести отзыв депутата регионального уровня – областных дум и законодательных собраний субъектов Федерации. Так, в 1995 году был принят Закон Московской области о порядке отзыва депутата Московской областной Думы. Закон предусматривал следующее: основанием для отзыва могло стать как невыполнение депутатских обязанностей, предусмотренных законом, нарушение Конституции РФ и законодательства РФ, так и совершение действий, порочащих звание депутата. После инициирования отзыва проводится голосование. За отзыв депутата должны были проголосовать более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что это составляет не менее 25 процентов от общего числа избирателей, имеющих право участвовать в голосовании (внесенных в списки для голосования). При этом число проголосовавших за отзыв должно быть не меньше числа избирателей, проголосовавших за избрание депутата.

Вскоре после принятия закона появилась первая «жертва» — депутат Московской областной Думы, которого отозвали. Депутат обратилась в суд с заявлением о признании недействующим указанного закона Московской области, однако первая инстанция ей отказала. Дело рассматривалось в Верховном Суде РФ. Верховный Суд РФ обнаружил неопределенность в вопросе о соответствии Закона Московской области Конституции РФ и обратился с запросом в Конституционный Суд РФ.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 24.12.1996 № 21-П Закон Московской области об отзыве депутата областной Думы был признан соответствующим Конституции РФ с точки зрения разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Суд счел, что отсутствие на федеральном уровне аналогичного института не препятствует субъекту Федерации учредить институт отзыва самостоятельно. Однако Конституционный Суд РФ указал на то, что основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании и т.п., а сама процедура отзыва должна обеспечивать депутату возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, и гарантировать всеобщее, равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву. Защита чести и достоинства отозванного депутата, его гражданских прав и свобод должна осуществляться в судебном порядке.

Руководствуясь указанным Постановлением Конституционного Суда РФ, а точнее, высказанной в нем правовой позицией Суда, Верховный Суд РФ вынес определение, в котором признал ряд положений Закона Московской области недействующими. Так, Верховный Суд РФ признал недействующими нормы об отзыве, которые не содержали ссылок на виновность, систематичность, грубость нарушения депутатом должностных обязанностей и не указывали конкретных оснований для отзыва. Кроме того, Суд указал на недействительность нормы, которая исключала судебное обжалование действий, связанных с процедурой отзыва.

Следует обратить внимание на то, что Закон Московской области и судебные решения по отзыву депутата парламента субъекта Федерации имели место до принятия Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ, установившего общие принципы организации законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации. И среди этих общих принципов не был предусмотрен отзыв депутата.

Тем не менее, ни судебная практика, ни принятый Федеральный закон № 184-ФЗ не остановили региональных парламентариев, и они продолжали попытки введения института отзыва депутата (Алтайский край, Оренбургская область, Брянская область, Сахалинская область и другие).

Так, в 2012 году предметом судебного обжалования стало признание утратившим силу Закона Сахалинской области «Об отзыве депутата Сахалинской областной Думы». Гражданин-заявитель решил, что лишение его возможности отозвать депутата законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации нарушает закрепленное Конституцией Российской Федерации его право как представителя народа Российской Федерации осуществлять свою власть непосредственно либо через представителя. Однако Сахалинская областная Дума и Верховный Суд РФ не согласились с гражданином. Суд мотивировал свое решение тем, что институт отзыва депутата не упомянут ни в Конституции РФ, ни в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ, и последний содержит исчерпывающий перечень оснований досрочного прекращения полномочий депутата, не упоминая в нем отзыв депутата (определение Верховного Суда РФ от 20.06.2012 № 64-АПГ12-3).

Рассмотренное выше Постановление Конституционного Суда РФ от 24.12.1996 № 21-П примечательно не столько мнением, высказанным Конституционным Судом РФ, сколько четырьмя особыми мнениями, высказанными судьями. Особый интерес представляют мнения судей Тамары Морщаковой и Марата Баглая. Т.Г. Морщакова считает умолчание в Конституции РФ об институте отзыва депутата принципиальным и противопоставляет современное российское конституционное регулирование советским нормам, закреплявшим подотчетность депутатов избирателям, что, по ее мнению, отражало недемократический характер выборов и политической системы в целом. Также она считает, что субъекты Федерации не вправе вводить институт отзыва депутата, как как он противоречит основам конституционного строя. М.В. Баглай также полагает, что «при всем кажущемся демократизме право отзыва депутата в своем конкретном содержании не согласуется с ролью и назначением представительной системы в демократическом государстве, каковым Конституция провозгласила Российскую Федерацию». Он считает, что этот институт характерен преимущественно для тоталитарных государств прошлого и настоящего. Одной из важных проблем Марат Викторович называет то, что фактически избирают депутата одни избиратели, а отзывают другие, что нарушает избирательные права граждан.

При всей противоречивости института отзыва депутата (императивного мандата, связанности народного представителя наказами избирателей) в нем есть рациональное зерно, есть своя логика и есть учет интересов избирателей. Очевидно, что российская власть (как законодательная, так и судебная) аргументирует неправомерность закрепления отзыва депутата на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации. И это объяснимо: власть проводит политику укрепления режима своей несменяемости (о некоторых свидетельствах этой политики мы уже писали. Почему институт отзыва депутата мало используется в зарубежной практике? Возможно, по тем же причинам, что в России, а также потому, что процедура отзыва (и последующих довыборов) затратна для государства.

Отзыв депутатов требует выстраивания системы контроля соответствия предвыборных обещаний (наказов избирателей) их реализации после избрания на должность. И эта проблема шире, чем вопрос о депутатских наказах: она касается также выборов главы государства.

В качестве альтернативы сегодняшнему российскому подходу можно предложить идеи авторов проекта Конституции России, разработанного Центром научной политической мысли и идеологии. Проект Конституции предусматривает наказы для выборных должностных лиц, их отчеты о своей деятельности перед избирателями и досрочный отзыв избранных лиц за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей (статья 226 проекта). По существу предлагается настоящая ответственность выборных должностных лиц перед избирателями, а не ее имитация.

В отличие от досрочного отзыва депутата парламента, который в подавляющем большинстве стран невозможен (применяется только в странах тоталитарного социализма), отзыв депутатов муниципального представительного органа (Совета) и главы муниципальной администрации (иного выборного должностного лица) применяется во многих странах, в том числе в России. Такая возможность предусмотрена федеральным законодательством, законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований. Федеральный закон предусматривает в принципе возможность отзыва депутатов и выборных должностных лиц муниципального образования, основания и порядок отзыва регулируются законами субъектов РФ (Башкортостан, Владимирская область, Красноярский край, Хакасия и др.). В качестве оснований для отзыва названы: нарушение Конституции, законов, устава муниципального образования, невыполнение или ненадлежащее выполнение своих обязанностей, действия, несовместимые со статусом депутата или выборного должностного лица, игнорирование прав и законных интересов жителей соответствующей территории и др.

Отзыв производится практически в том же порядке, в каком производятся местные выборы. Вопрос об отзыве может возбудить любой избиратель. Проводится собрание, на котором создается инициативная группа численностью не менее 5 избирателей. Протокол собрания с требованием отзыва и список инициативной группы передаются для регистрации в окружную избирательную комиссию (того же округа, где проводились выборы). Затем инициативная группа приступает к сбору подписей в поддержку инициативы об отзыве депутата, выборного должностного лица. Если речь идет о депутате, сбор подписей осуществляется в том округе, где он был избран. При отзыве выборного должностного лица сбор подписей осуществляется на всей территории муниципального образования (оно составляло единый избирательный округ). Процент необходимых подписей установлен законами субъектов Федерации или уставами муниципальных образований. В разных субъектах РФ он составляет в среднем от 5 до 15% общего числа избирателей (соответственно округа или муниципального образования), есть и иные требования. Подписи необходимо собрать в течение определенного времени (обычно 30 дней), ибо состояние неопределенности не может продолжаться долго.

Инициативная группа, собрав подписи (если соберет), представляет подписные листы в избирательную комиссию, та уведомляет депутата или выборное должностное лицо об этом и направляет в представительный орган муниципального образования требование о проведении голосования об отзыве. Если последний считает, что все требования закона соблюдены, он назначает в определенный срок (через 15— 30 дней) дату голосования об отзыве. Депутат или выборное должностное лицо считаются отозванными, если за отзыв проголосует более половины избирателей, участвовавших в голосовании (при соблюдении требований о планке явки избирателей).

Местный референдум

Условия для проведения местного референдума.Местный референдум — это голосование граждан, постоянно проживающих в том муниципальном образовании, где он проводится, по вопросам местного значения, отнесенным к компетенции местного самоуправления. Местные референдумы проводятся во многих странах, в том числе тех, где общегосударственные референдумы никогда не проводились (в Австрии, Канаде, США и др.).

Организация и проведение референдумов в России (в том числе местных) регулируются различными нормативными правовыми актами. Основные положения содержатся в Федеральном законе об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме (он неоднократно принимался в новой редакции), в законе об общих принципах организации местного самоуправления. Детально порядок проведения местных референдумов регулируется законами субъектов Федерации о местных референдумах и уставами муниципальных образований.

На местный референдум обычно выносятся вопросы о принятии устава муниципального образования, об организации местного самоуправления в данном муниципальном образовании, ею органах, об изменении границ муниципальных образований (например, передача населенного пункта из одного муниципального образования в другой, соседний), о программах развития муниципального образования, о возможности строительства объектов, опасных для окружающей среды, о приобретении в собственность крупных объектов или их продаже и др. Некоторые вопросы не могут выноситься на референдум: о досрочном прекращении, продлении и приостановлении срока полномочий органов местного самоуправления и проведении их досрочных выборов; о персональном составе органов местного самоуправления; об избрании, назначении, освобождении от должности депутатов и должностных лиц; о принятии изменений местного бюджета, финансовых обязательств муниципального образования, о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению безопасности и здоровья местного населения. В некоторых субъектах РФ запрещено выносить на референдум также вопросы о приобретении или уступке собственности. Вопросы последнего рода решаются либо на выборах (избрание депутатов, должностных лиц), либо представительным органом (бюджет), либо главой администрации (распоряжение незначительными объектами собственности).

Местный референдум может быть решающим и консультативным. Результаты голосования на решающем референдуме обязательны для органов местного самоуправления, его жителей и т.д. и оформляются обычно постановлением представительного органа, реже — главой администрации муниципального образования. Итоги консультативного референдума (Ивановская, Иркутская область и др.) не имеют обязательного характера. Это выявление воли населения по тем или иным вопросам, что учитывается (а может не учитываться) органами местного самоуправления и его должностными лицами при принятии правовых актов и совершении определенных действий.

Порядок проведения местного референдума.Проведение местного референдума подчинено определенным правилам, которые в основном совпадают с порядком, предусмотренным для выборов, действуют принципы всеобщего права на участие в референдуме на равных основаниях, прямого и тайного голосования. Участвуют в референдуме лица, имеющие активное избирательное право (достигшие 18 лет, дееспособные, не содержащиеся в местах-лишения свободы по вступившему в законную силу приговору суда). Однако в отличие от местных выборов в местном референдуме могут участвовать только граждане (постоянно проживающие в общине и уплачивающие налоги иностранцы этого права не имеют). Участие в референдуме осуществляется на добровольной основе, волеизъявление — свободно (воздействие на избирателя в виде угроз, насилия, шантажа, подкупа и др. недопустимо).

Решение о проведении местного референдума принимается только местным представительным органом по собственной инициативе или по инициативе населения. Другие органы и должностные лица такое решение принимать не вправе. Если инициатива исходит от представительного органа, то требование референдума должно исходить от значительного числа депутатов (обычно в уставах муниципальных образований фигурирует 1/з, 1/2 всего состава представитедьного органа). Если такая инициатива проявлена, представительный орган должен принять решение о проведении референдума или об отклонении требования. Такое решение в некоторых муниципальных образованиях, согласно их уставам, принимается квалифицированным большинством голосов (2/з, 3/5 и т.д.), в других — простым большинством (50% + 1 голос от присутствующих), в третьих — абсолютным большинством (50% + 1 голос от списочного состава местного представительного органа).

Если инициатива о проведении референдума исходит от населения, то его инициаторы создают сначала инициативную группу в количестве, предусмотренном уставом муниципального образования (обычно не менее 10 избирателей). Инициативная группа формируется на собрании граждан (по месту жительства, на предприятии, в учреждении и т.д.) и оформляется протоколом собрания. Она формулирует вопрос (вопросы) референдума. Протокол собрания об инициативе референдума и создании инициативной группы вместе с ходатайством о проведении местного референдума, списком членов инициативной группы (включая паспортные данные), перечнем лиц (лица), уполномоченных действовать от имени инициативной группы, представляется в постоянную избирательную комиссию муниципального образования (если ее не существует — в представительный орган муниципального образования, который должен создать комиссию по проведению местного референдума). Если избирательная комиссия существует, она становится комиссией по проведению референдума.

Представительный орган после получения материалов непосредственно от инициативной группы или от избирательной комиссии проверяет их соответствие законодательству (в течение не более 20 дней с момента передачи) и при положительном решении регистрирует инициативную группу (заметим, что это делает не комиссия по проведению референдума, а представительный орган). Он выдает ей свидетельство о регистрации. Отказ в регистрации возможен только в случае нарушения Конституции РФ, основного закона субъекта РФ, устава муниципального образования, иных законов либо неправильного оформления документов. По иным основаниям (в том числе по мотивам нецелесообразности проведения референдума) отказ не допускается.

С момента получения свидетельства о регистрации инициативная группа может собирать подписи в поддержку референдума. Число таких подписей установлено законами субъектов Федерации о проведении референдума (5% от общего числа зарегистрированных избирателей в Московской области, 1% — в Кировской области, 2% — в г. Саранске, согласно его уставу). Максимальное число требуемых подписей, согласно федеральному законодательству, не может превышать 5% от общего числа избирателей. Срок сбора подписей — не менее 20 дней, но законы субъектов Федерации и уставы муниципальных образований устанавливают, как правило, более длительный срок (закон Кировской области — 2 месяца, г. Саранска — 25 дней).

Подписные листы передаются в представительный орган местного самоуправления, который и принимает решение о референдуме и назначает дату. Отказать он может, только если в документах или в ходе сбора подписей нарушен закон, а при назначении даты должен руководствоваться временны м условием: референдум проводится не ранее 2 и не позднее 4 месяцев после принятия решения о его Проведении. Референдум назначается только на календарный (не праздничный) выходной день. После назначения даты и до дня голосования проводится подготовка к референдуму (комиссия по референдуму проверяет списки избирателей, готовит бюллетени и т.д.), проводится агитация среди граждан за положительный или отрицательный ответ.

Голосование осуществляется бюллетенями на участках референдума (те же избирательные участки). Граждане отмечают один из возможных вариантов ответа. Участковые комиссии по референдуму подсчитывают голоса и представляют протоколы в муниципальную комиссию. Та суммирует результаты, отраженные в протоколах, и принимает решение. Она может признать Предложение или местный правовой нормативный акт, вынесенный на референдум, принятым, если за него проголосовали более половины граждан, принявших участие в референдуме. Она признает предложение (акт) непринятым, если за него подано менее половины голосов участников референдума. Комиссия признает референдум несостоявшимся, если в нем участвовало менее половины граждан, внесенных в списки участников референдума. Комиссия признает результаты референдума недействительными: а) если допущенные при его подготовке и проведении нарушения не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления участников референдума; б) если результаты референдума признаны недействительными не менее чем на V4 участков референдума; в) по решению суда.

Результаты местного референдума.Решение, принятое на референдуме (если он решающий, а не консультативный), имеет обязательную силу для всех органов, организаций, должностных лиц, жителей данного муниципального образования. Оно не нуждается в утверждении какими-либо государственными или муниципальными органами, их должностными лицами. Однако, если на референдуме принимается решение только принципиального характера (например, об изменении названия муниципального образования, о создании в нем взамен схода представительного органа), то тогда для реализации такого решения потребуется издание дополнительного муниципального правового акта (актов). Органы местного самоуправления в течение 15 дней после референдума обязаны установить срок подготовки такого акта (актов). Если референдум консультативный, то издание таких актов часто тоже является необходимым, хотя воля граждан может учитываться и в других актах, во всей деятельности муниципальных органов и должностных лиц.

Решение, принятое на референдуме, может быть отменено или изменено только новым референдумом (но не иным актом местного самоуправления или государственного органа) по этому вопросу, проводимом не ранее чем через 2 года. Оно может быть признано недейст-, вительным также решением суда. Суд может отменить решение референдума по следующим основаниям: нарушение порядка проведения референдума, в результате чего становится невозможным определить достоверные результаты волеизъявления граждан; несоответствие устава муниципального образования, иных актов, на основе которых проводился референдум, Конституции РФ, основному закону субъекта РФ, законодательству РФ и субъекта РФ, в результате чего также невозможно достоверно определить результаты волеизъявления граждан; противоречие решения, принятого на местном референдуме, Конституции и законам РФ и субъекта РФ.

Вопрос: Имеют ли право избиратели отозвать депутата представи­тельного органа местного самоуправления или главу местного са­моуправления и какова процедура отзыва?

Ответ: В отличие от депутатов Государственной Думы Российской Фе­дерации и депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Федерации депутат представительного органа муниципаль­ного образования может быть отозван своими избирателями. Также мо­жет быть отозвано и любое другое выборное должностное лицо местно­го самоуправления, в том числе и глава муниципального образования.

Отзыв производится по инициативе населения. Порядок отзыва устанавливается Федеральным законом и законом субъекта Федерации для проведения местного референдума. Поэтому проведение отзыва проходит те же стадии, что и проведение референдума.

Отзыв депутата осуществляется путем отдельно организуемого голосования. Голосование отличается от референдума тем, что оно про­водится в связи с частными случаями в его решение реализуется одно­кратно, тогда как решение референдума носит более общий и длитель­ный характер.

Местные власти самостоятельно в уставе муниципального обра­зования определяют перечень оснований и процедуру отзыва депутата или выбранного должностного лица при соблюдении требований и ог­раничений, изложенных в Федеральном законе. Таких ограничений не­сколько.

Первое — основанием отзыва могут служить только конкретные противоправные решения, действия (или бездействия) данного выбор­ного лица, подтвержденные судом.

Второе — в процедуре отзыва должна быть предоставлена воз­можность для выборного лица объяснить избирателям свои действия.

Третье — отзыв считается состоявшимся, если за него проголосо­вало не менее половины избирателей муниципального образования (из­бирательного округа).

Население не вправе отозвать главу местной администрации, ес­ли он был нанят по контракту. В данном случае полномочия главы ме­стной администрации могут быть прекращены, в частности, путем рас­торжения контракта или отрешения его от должности.

Контракт с главой местной администрации может быть расторг­нут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заяв­ления:

— представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования в связи с нарушением условий кон­тракта в части, касающейся решения вопросов местного значения;

— высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной вла­сти субъекта Российской Федерации) — в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государст­венных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Вчерашние «Ведомости» меня огорчили. Анастасия Корня меня долго расспрашивала про проект Кодекса о выборах и референдумах, который готовит МГУ. Но про отзыв она не спрашивала. А потом написала статью, озаглавленную «У россиян может появиться возможность отзывать депутатов и мэров».
В статье говорится о том, что в опубликованном проекте структуры Кодекса о выборах и референдумах предусмотрена глава, посвященная отзыву депутатов, глав регионов и мэров. И при этом утверждается: «Действующее законодательство с 2012 г. предусматривает только отзыв губернатора».
Это – ошибка. Действительно, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривает с 2012 года отзыв главы региона. Но есть еще Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и в нем есть статья 24 с длинным названием «Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования». Так что возможность отзыва депутатов и мэров в нашем законодательстве есть – и довольно давно.
И даже есть кое-какая практика. Впрочем, редчайшая. Я помню, что Конституционный Суд РФ в 2002 году рассматривал вопрос об отзыве по жалобам двух граждан: один был отозван с должности главы г. Игарки (Красноярский край), другого попытались отозвать с должности главы г. Палана (тогда – Корякский АО), но отзыв не состоялся из-за невысокой явки.
На портале ЦИК есть данные только об одном голосовании по отзыву – главы городского поселения Малиновский (ХМАО) в 2014 году. Портал включает данные с 2003 года, но муниципальный уровень там отражен в основном с 2009 года.
Всего в поселении было зарегистрировано 2824 избирателя, в голосовании приняли участие 1598. За отзыв проголосовало 1356 человек, что составляло 48,0%. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает, что депутат, должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). Таким образом, отзыв не состоялся.
Иными словами, возможность отзывать депутатов и мэров не может появиться, поскольку давно существует. Не понимаю, почему нужно было именно так подать информацию о появлении соответствующей главы в структуре Кодекса. Я ведь достаточно четко сказал журналистке, что готовящие проект сотрудники МГУ не планируют вносить в него ничего нового – только то, что уже есть в каком-либо из законов.
Вопрос об отзыве оказывается весьма щепетильным. Хотя мы во многих вопросах решительно расстались с советскими правовыми доктринами, в сознание многих въелся внушенный в советское время тезис, что право отзыва – это вершина демократии (при том, что в СССР, во всяком случае, в последние десятилетия, это была абсолютно мертвая норма).
Я знаю многих демократически настроенных граждан, которые активно выступают за право отзыва из самых благородных побуждений. Также я знаю решительных противников отзыва, но они редко решаются обозначить свою позицию. И российские законодатели пошли хитрым путем: они предусмотрели возможность отзыва, но оформили ее таким образом, чтобы в реальности этот институт не работал.
Я же постепенно пришел к следующим выводам.
Первое. Отзыв юридически корреспондирует только с мажоритарной системой абсолютного большинства. Если депутат или должностное лицо избрано по системе относительного большинства и получило при избрании менее 50%, это фактически означает, что его можно тут же отозвать. Конечно, для отзыва еще нужен повод, но, как говорится, было бы желание, а повод найдется.
Второе. Отзыв должностного лица допустим, а отзыв депутата считаю недопустимым. Здесь два принципиальных отличия.
1. Должностное лицо принимает индивидуально решения, затрагивающие всех жителей соответствующей территории. Такие решения могут стать основанием для выражения ему недоверия. У депутата таких возможностей нет. Его действия – это в первую очередь голосование по тем или иным вопросам. Но Конституционный Суд РФ в постановлении № 21-П от 24.12.1996 четко выразился: «по смыслу Конституции Российской Федерации, закрепляющей принципы демократического правового государства, в том числе принципы идеологического и политического многообразия, многопартийности, основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании и т.п.».
2. Должностное лицо (губернатор, мэр) должно действовать в интересах большинства и по этой причине должно иметь поддержку большинства. Именно поэтому для выборов должностных лиц желательно использовать мажоритарную систему абсолютного большинства (либо дающую тот же эффект мажоритарно-преференциальную систему). Депутатский же корпус должен отражать позиции не только большинства, но и различных меньшинств. С этой точки зрения право отзыва депутата – это возможность расправы большинства над меньшинством.
Достаточно серьезные аргументы против института отзыва депутата приведены в особых мнениях судей М.В. Баглая, А.Л. Кононова и Т.Г. Морщаковой к уже цитированному постановлению Конституционного Суда 1996 года.
Хотелось бы, чтобы эти вопросы получили серьезное обсуждение в ходе работы над Кодексом.

В.Т. Батычко
Муниципальное право
Конспект лекций. Таганрог: ТТИ ЮФУ, 2010 г.

Предыдущая

4.4. Отзыв депутата и должностного лица

Отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления — это досрочное лишение мандата такого лица по воле избирателей.

Отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, являясь одной из форм прямого волеизъявления граждан, основывается на Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 130) и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. ч. 1 и 2 ст. 24).

Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации».

Основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования.

Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.

Как правило, глава муниципального образования может быть отозван в следующих случаях:

1) если им не был отменен изданный им правовой акт или отдельные его положения, которые были признаны судом противоречащими Конституции Российской Федерации, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции (уставу), закону субъекта Федерации, уставу муниципального образования и при этом повлекли нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда;

2) если в результате его противоправных действий либо неисполнения им своих полномочий, установленных в федеральных законах, законах субъекта Федерации и уставе муниципального образования, соответствующему муниципальному образованию и (или) его населению нанесен существенный материальный ущерб, подтвержденный в судебном порядке;

3) если подтвержденное в судебном порядке систематическое неисполнение им своих полномочий, установленных в федеральных законах, законах субъекта Федерации и уставе муниципального образования, создает неустранимые препятствия для осуществления полномочий органами местного самоуправления, а равно для участия населения муниципального образования в осуществлении местного самоуправления;

4) если им был нарушен срок издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, выраженного на местном референдуме, и данное нарушение подтверждено в судебном порядке.

Депутат представительного органа, как правило, может быть отозван в случае, если подтвержденное судом его систематическое неучастие в заседаниях данного органа депутатов без уважительных причин (болезнь депутата или его близких родственников, служебная командировка) создает неустранимые препятствия для осуществления полномочий представительного органа.

Решение о назначении голосования по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления принимается, как правило, представительным органом муниципального образования. Лицо, в отношении которого выдвинута инициатива по его отзыву, вправе присутствовать на соответствующем заседании представительного органа, представить его депутатам письменные возражения против проведения голосования по отзыву, а также в устном выступлении дать объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. О заседании представительного органа муниципального образования указанное лицо извещается не позднее чем за три дня до его проведения.

Решение о назначении голосования по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления публикуется в официальных средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

Одновременно с публикацией решения о назначении голосования по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления в официальном печатном средстве массовой информации должны быть опубликованы объяснения перед избирателями отзываемого лица по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.

Федеральным законом «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено, что процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.

Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считаются отозванными, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

Значимые правовые позиции по вопросу отзыва выборных лиц местного самоуправления были высказаны Конституционным Судом Российской Федерации. Так, очень важным является сформулированное Конституционным Судом положение о недопустимости введения облегченной процедуры отзыва. Конституционным Судом затрагиваются и весьма важные вопросы, связанные с основаниями отзыва. В силу особенностей местного самоуправления как публичной власти, наиболее тесно связанной с населением, которыми предопределяется роль отзыва в механизме местного самоуправления, то или иное решение либо действие (бездействие) выборного должностного лица, которое ставит под сомнение доверие к нему населения и является согласно уставу муниципального образования основанием для отзыва, может стать известным избирателям без его предварительного юрисдикционного подтверждения. Тем большее значение при отзыве приобретает судебная защита, предполагающая, в частности, возможность установления судом по инициативе отзываемого лица или другого надлежащего заявителя, что то или иное действие (бездействие) отзываемого лица не имело места или что от его воли не зависело наступление тех последствий, которые оцениваются как основание для утраты к нему доверия, и потому дальнейшее осуществление процедуры отзыва исключается.

Конституционный Суд указал, что на всех этапах процедуры отзыва выборное должностное лицо местного самоуправления должно иметь право давать пояснения по обстоятельствам, служащим основанием отзыва, защищать свои интересы. Лица, инициирующие процедуру отзыва, должностные лица, ответственные за организацию заседания представительного органа местного самоуправления, учитывая общие принципы демократических правовых процедур, должны обеспечить уведомление выборного должностного лица о времени и месте рассмотрения вопросов, касающихся его отзыва. Следует заметить, что, хотя и в интересах самого отзываемого лица явиться на соответствующие заседания и дать свои объяснения, оно вправе и не делать этого. Но, в свою очередь, это не должно приводить к затягиванию процедурных вопросов отзыва.

Предыдущая