Компетенции конституционного суда

КАК ОБЪЕКТ СУДЕБНОГО КОНСТИТУЦИОННОГО КОНТРОЛЯ
О.В. БРЕЖНЕВ
Брежнев О.В., заведующий кафедрой государственного строительства и конституционного права Курского института государственной и муниципальной службы, кандидат юридических наук, доцент.
Споры о компетенции между органами публичной власти давно уже стали весьма распространенным явлением российской государственно-правовой действительности. Более того, анализ последней позволяет сделать вывод: немалая часть юридических противоречий, возникающих в нашем обществе, обусловлена именно нарушениями органами власти своей компетенции. Как отмечает Л.В. Лазарев, «такие споры могут быть связаны с вторжением одного органа в компетенцию другого, присвоением чужих полномочий посредством издания акта (нормативного или правоприменительного) или совершения действия правового характера, с уклонением органа от осуществления собственной компетенции или игнорированием компетенции другого органа при решении вопроса совместного ведения» .
———————————
См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. М., 1996. С. 503.
Механизм возникновения споров между государственными органами можно объяснить, исходя из положений общей теории государственного управления. Все государственные органы в качестве структурных форм осуществления государственной власти обладают самостоятельностью. Это обусловлено и закономерно вытекает из принципа разделения властей, получившего закрепление в Конституции Российской Федерации (ст. 10). Но, с другой стороны, самостоятельность органов публичной власти с неизбежностью означает, что в пределах их правового статуса, установленного Конституцией, законами и иными правовыми актами, они обладают «свободой усмотрения», своего рода дискреционными полномочиями. Их действия и решения в рамках очерченной нормами права компетенции рассматриваются как легальные и целесообразные. Но при этом все государственные органы действуют не изолированно друг от друга. Их объединяет общность решаемых задач государственного или общественного значения, вследствие чего полномочия органов публичной власти пересекаются. Их реализация невозможна без взаимодействия данных органов на основе конституционно и законодательно установленной компетенции. В таком случае возникает и важнейший для этой категории споров вопрос о балансе, мере самостоятельных и согласованных действий органов публичной власти и об их правовой обусловленности.
Споры о компетенции могут носить конституционно-правовой характер, если их участниками выступают субъекты конституционно-правовых отношений, статус которых, а значит, и оспариваемые правомочия установлены Конституцией и основанными на ней законами. Часть споров о компетенции носит управленческий, то есть административно-правовой, характер. Отрицательная значимость споров о компетенции проявляется в том, что они способствуют снижению уровня государственной деятельности, качества принимаемых решений. Государственные органы больше выясняют отношения между собой, нежели согласованно решают стоящие перед ними экономические, социальные и иные задачи.
Возникновение конституционно-правовых споров о компетенции обусловлено рядом причин объективного и субъективного характера. Их анализ позволяет сделать выводы и об адекватных средствах устранения соответствующих противоречий, одним из которых является судебный конституционный контроль. Объективные причины связаны собственно с законодательным регулированием и его применением. В качестве первой из указанных причин следует рассматривать несовершенство конституционных и законодательных норм о компетенции государственных органов. Данная причина имеет следующие формы проявления.
1. Противоречия в содержании норм, определяющих компетенцию. Речь идет о противоречиях между конституционными и законодательными нормами, между различными законодательными положениями, между законодательными и подзаконными нормами. Иными словами, данная причина обусловлена низким качеством нормотворческой деятельности. Определенная часть таких противоречий может устраняться посредством судебного конституционного контроля. Но при этом особую остроту и конституционную значимость приобрел вопрос о соотношении компетенционных норм, содержащихся в так называемых статутных и тематических законах, то есть в тех, которые непосредственно регулируют правовой статус государственного органа и которые регламентируют отдельные направления государственной деятельности.
2. Дублирование норм о предметах ведения и полномочиях, то есть одновременное отнесение полномочий к компетенции различных органов государственной власти. Например, Конституция Российской Федерации (п. «в» ст. 71 и п. «б» ч. 1 ст. 72) относит защиту прав и свобод человека и гражданина как к сфере исключительного ведения Российской Федерации, так и к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. Это порождает вопрос о содержании правомочий органов государственной власти субъектов Федерации по законодательному регулированию этой сферы общественных отношений, если они таковыми вообще обладают. Однозначное решение данного вопроса осложняется противоречивостью конституционных норм.
3. Неопределенность содержания компетенционных норм, что влечет за собой их противоречивое толкование и применение. У государственных органов возникает широкая «свобода» в реализации правоположений, в результате чего нарушается конституционный принцип равенства всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19 Конституции). Соответствующая правовая позиция сформулирована в ряде решений Конституционного Суда России в части, касающейся использования в налоговом и ином отраслевом законодательстве различных противоречиво толкуемых понятий.
Вторая причина возникновения конституционно-правовых споров о компетенции обусловлена недостатками или неправильным применением коллизионных норм, которые позволяли бы правотворческим и правоприменительным органам разрешать возникающие правовые противоречия без обращения к юрисдикционным органам. Подобные нормы содержатся, например, в ст. 76 Конституции и нуждаются в законодательной детализации.
Наконец, третья причина возникновения споров о компетенции кроется в неправильном применении компетенционных норм, что, в свою очередь, обусловлено низким уровнем правовых знаний и правовой культуры, отсутствием системности и иными дефектами в официальном и доктринальном толковании конституционных норм, например признанием полномочий государственных органов, не получивших нормативного закрепления, исходя при этом якобы из их общего конституционно-правового статуса (доктрина так называемых скрытых полномочий Президента, выраженная в ряде решений Конституционного Суда), что противоречит принципу правового государства (ст. 1, 15 Конституции).
В качестве субъективных причин возникновения конституционно-правовых споров о компетенции следует назвать искажение правосознания лиц, ответственных за подготовку и принятие государственных решений (в том числе так называемый правовой нигилизм), амбициозность некоторых руководителей, их стремление защищать лишь узковедомственные интересы, политические причины.
Конституционно-правовые споры о компетенции имеют различные последствия в экономической, социальной, политической сферах, однако их объективная правовая основа обычно имеет следующие формы проявления:
1) выход государственного органа за рамки своей компетенции и реализация им полномочий, которые вообще не могут осуществляться органами публичной власти;
2) реализация государственным органом полномочий, которые должны осуществляться иным государственным органом, поскольку являются частью его компетенции;
3) уклонение государственного органа от осуществления своих полномочий в полном объеме (необоснованное бездействие).
Конституционно-правовые споры о компетенции могут возникать между государственными органами, осуществляющими деятельность на одном территориальном уровне (федеральном, субъекта Федерации, административно-территориальной единицы субъекта Федерации), на разных уровнях, а также между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
По содержанию можно выделить несколько видов споров о компетенции, возникновение каждого из которых имеет определенные правовые предпосылки.
1. Споры о компетенции, возникающие в сфере реализации конституционного принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.
2. Споры о компетенции в сфере федеративных отношений.
3. Споры о компетенции в сфере соотношения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Представления о юридической природе конституционно-правовых споров о компетенции между органами власти обусловливают характер государственно-правовых средств их разрешения. Среди них выделяют:
1) согласительные процедуры.
В соответствии со ст. 85 Конституции они могут применяться Президентом Российской Федерации для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Федерации. Однако, к сожалению, пока применение согласительных процедур не получило детального законодательного регулирования. Поэтому остаются не вполне ясными вопросы о содержании этих процедур, порядке и правовых последствиях их применения;
2) использование юрисдикционных полномочий исполнительными органами государственной власти.
В соответствии с ч. 3 ст. 44 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Правительство в пределах своих полномочий разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации. Для разрешения споров и устранения разногласий создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон. Данное законоположение должно быть конкретизировано в регламенте Правительства. Однако пока соответствующие нормы в нем отсутствуют;
3) использование юрисдикционных полномочий судебными органами власти.
Реализация этих полномочий составляет важную часть судебного конституционного контроля. Полномочия Конституционного Суда Российской Федерации по разрешению споров о компетенции предусмотрены ч. 3 ст. 125 Конституции России и Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» (ст. 92 — 95). Данные нормативные положения предусматривают, что Конституционный Суд России разрешает споры о компетенции:
а) между федеральными органами государственной власти;
б) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации;
в) между высшими государственными органами субъектов Федерации.
Определенными полномочиями в рассматриваемой области могут обладать конституционные (уставные) суды субъектов Федерации, хотя это прямо не предусмотрено ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», регулирующей их компетенцию. Конституционный (уставный) суд субъекта Федерации может разрешать спор о компетенции, если это полномочие не относится к ведению федеральных судов, предполагает применение норм конституции (устава) субъекта Федерации и соответствует правовой природе данного суда как органа конституционного (уставного) контроля. Исходя из этого, к ведению конституционных (уставных) судов субъектов Федерации следует отнести разрешение споров о компетенции:
а) между высшими органами государственной власти субъектов Федерации;
б) между высшими органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления;
в) между органами местного самоуправления различных муниципальных образований.
Если конституционный (уставный) суд в субъекте Федерации не создан, то вышеупомянутые споры о компетенции должны разрешаться судами общей юрисдикции в порядке, установленном Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации. Однако в последнем отсутствуют какие-либо специальные нормы, регламентирующие реализацию судами этого полномочия. Да и вряд ли можно, исходя из правовой природы этой категории судебных дел, назвать их гражданскими делами.
Конституционное и муниципальное право, 2005, N 4

СОСЕД СОСЕДУ — ТОВАРИЩ? «

Судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Исходя из положений Конституции РФ и Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 «О Конституционном Суде Российской Федерации» КС РФ не возглавляет судебную систему и не является вышестоящей инстанцией для иных органов судебной системы РФ, в т. ч. для конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Вместе с тем, учитывая, что основной целью его деятельности является защита основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей территории страны, КС РФ занимает ведущее положение в сфере конституционного контроля в стране.

КС РФ состоит из 19 судей, которые назначаются на должность СФ по представлению Президента РФ. Срок полномочий судьи не ограничен. Предельный возраст пребывания в должности судьи КС РФ — 70 лет. Полномочия КС РФ не ограничены определенным сроком. КС РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ: федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, палат ФС РФ, Правительства РФ; конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ; договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ; не вступивших в силу международных договоров РФ; разрешает споры о компетенции: а) между федеральными органами государственной власти; б) между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; в) между высшими государственными органами субъектов РФ; по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле; дает толкование Конституции РФ; дает по запросу СФ заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления; выступает с законодательной инициативой по вопросам своего ведения; осуществляет иные полномочия, предоставляемые ему Конституцией РФ, Федеративным договором и федеральными конституционными законами.

Решения КС РФ обязательны на всей территории РФ для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.

СФ обладает правом обращения в КС РФ с запросом.

КС РФ рассматривает нормативные акты СФ на их соответствие Конституции РФ. При этом СФ выступает стороной в судебном процессе. Согласно ст. 18 Регламента СФ к полномочиям Председателя СФ относится назначение из числа членов СФ полномочного представителя СФ в КС РФ. В соответствии с Конституцией РФ КС РФ может обратиться с посланием к ФС РФ.

не действует Редакция от 02.06.2009 Подробная информация

Наименование документ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН от 21.07.94 N 1-ФКЗ (ред. от 02.06.2009) «О КОНСТИТУЦИОННОМ СУДЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
Вид документа закон
Принявший орган президент рф, гд рф, сф рф
Номер документа 1-ФКЗ
Дата принятия 01.01.1970
Дата редакции 02.06.2009
Дата регистрации в Минюсте 01.01.1970
Статус не действует
Публикация
  • В данном виде документ опубликован не был
  • (в ред. от 21.07.94 — «Российская газета», N 138-139, 23.07.94
  • «Собрание законодательства РФ»,1994, N 13, ст. 1447)
Навигатор Примечания

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН от 21.07.94 N 1-ФКЗ (ред. от 02.06.2009) «О КОНСТИТУЦИОННОМ СУДЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

Глава IX. РАССМОТРЕНИЕ ДЕЛ О СООТВЕТСТВИИ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ДОГОВОРОВ МЕЖДУ НИМИ

Статья 84. Право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации

Правом на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности указанных в статье 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними обладают Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов (депутатов) Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Статья 85. Допустимость запроса

Запрос в Конституционный Суд Российской Федерации о проверке конституционности нормативного акта органа государственной власти или договора между органами государственной власти либо отдельных их положений допустим, если заявитель считает их не подлежащими действию из-за неконституционности либо подлежащими действию вопреки официально принятому решению федеральных органов государственной власти, высших государственных органов субъектов Российской Федерации или их должностных лиц об отказе применять и исполнять их как не соответствующие Конституции Российской Федерации.

Запрос о проверке конституционности нормативного акта субъекта Российской Федерации допустим, если нормативный акт издан по вопросу, относящемуся к ведению органов государственной власти Российской Федерации или к совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Статья 86. Пределы проверки

Конституционный Суд Российской Федерации устанавливает соответствие Конституции Российской Федерации нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними:

1) по содержанию норм;

2) по форме нормативного акта или договора;

3) по порядку подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие;

4) с точки зрения установленного Конституцией Российской Федерации разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную;

5) с точки зрения установленного Конституцией Российской Федерации разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти;

6) с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, установленного Конституцией Российской Федерации, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Проверка конституционности нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними, принятых до вступления в силу Конституции Российской Федерации, производится Конституционным Судом Российской Федерации только по содержанию норм.

Статья 87. Итоговое решение по делу

По итогам рассмотрения дела о проверке конституционности нормативного акта органа государственной власти или договора между органами государственной власти Конституционный Суд Российской Федерации принимает одно из следующих решений:

1) о признании нормативного акта или договора либо отдельных их положений соответствующими Конституции Российской Федерации;

2) о признании нормативного акта или договора либо отдельных их положений не соответствующими Конституции Российской Федерации.

Признание не соответствующими Конституции Российской Федерации федерального закона, нормативного акта Президента Российской Федерации, нормативного акта Правительства Российской Федерации, договора или отдельных их положений является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных актов либо договоров, основанных на признанных неконституционными полностью или частично нормативном акте либо договоре либо воспроизводящих их или содержащих такие же положения, какие были признаны неконституционными.

(в ред. Федерального конституционного закона от 15.12.2001 N 4-ФКЗ)

Признание не соответствующими Конституции Российской Федерации нормативного акта субъекта Российской Федерации, договора субъекта Российской Федерации или отдельных их положений является основанием для отмены в установленном порядке органами государственной власти других субъектов Российской Федерации положений принятых ими нормативных актов либо заключенных договоров, содержащих такие же положения, какие были признаны неконституционными.

(в ред. Федерального конституционного закона от 15.12.2001 N 4-ФКЗ)

Положения нормативных актов либо договоров, указанных в частях второй и третьей настоящей статьи, не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами.

(в ред. Федерального конституционного закона от 15.12.2001 N 4-ФКЗ)

В случае, если в течение шести месяцев после опубликования решения Конституционного Суда Российской Федерации аналогичный признанному неконституционным нормативный акт не будет отменен или изменен, а действие договора, аналогичного признанному неконституционным, не будет прекращено полностью или частично, уполномоченные федеральным законом государственный орган или должностное лицо приносят протест либо обращаются в суд с требованием о признании такого нормативного акта либо договора недействующим.

(в ред. Федерального конституционного закона от 15.12.2001 N 4-ФКЗ)