Предупреждение экологических правонарушений

Главным направлением воздействия на экологическую преступность в России является изменение экологической позиции в области отношений к природе и изменение государственной политики в этой сфере.

Эффективными в этом отношении могли бы быть следующие меры:

  • 1. Активизация российской общественности по защите природы:
    • — изменение каждым человеком личного отношения к природе;
    • — информирование граждан об экологических угрозах;
    • — объединение граждан в экологические движения;
    • — формулирование задач по оздоровлению экологической ситуации в стране как общенациональной идеи;
    • — оказание воздействия на органы законодательной и исполнительной власти в целях изменения государственной политики в области природопользования и охраны природы.
  • 2. Изменение государственной политики в сфере экологии:
    • — содействие формированию и развитию государственных экологических программ;
    • — активизация населения на защиту природы, оказание содействия общественным и религиозным экологическим организациям;
    • — формулирование концепции государственной политики экологического протекционизма и реализация ее на практике;
    • — изменение экономической политики, формирование стратегической линии на развитие экологически чистого производства в нашей стране, стимулирование развития соответствующих технологий;
    • — изменение политики, направленной на защиту природных ресурсов страны от вывоза за рубеж, пресечение попыток ввоза в Россию радиоактивных, токсичных и других отходов, а также организации иностранными инвесторами экологически вредных производств в России;
    • — искоренение нищеты, ограничение безработицы, противодействие криминальному предпринимательству в сфере экологии.
  • 3. Формирование и развитие системы экологического воспитания граждан.
  • 4. Развитие системы социального контроля в нашем обществе, активизация его в сфере экологии, привлечении общественности к профилактике и пресечению экологических преступлений.
  • 5. Повышение эффективности деятельности правоохранительных органов и органов государственного контроля в области природопользования.
  • 6. Формирование специальных экологических правоохранительных органов во всех регионах страны (экологическая милиция, природоохранные прокуратуры, специализированные суды и т. д.).
  • 7. Организация специальных научных исследований с целью уменьшения латентной экологической преступности.

С учетом того, что на экологической ситуации сказываются результаты деятельности множества хозяйствующих субъектов, различных отраслей промышленности и аграрного сектора экономики, актуальной задачей является обеспечение надлежащей скоординированности их усилий по охране окружающей среды. В той мере, в какой это касается предупреждения экологических преступлений, более заметной должна быть координирующая роль прокуратуры, тем более что в ее составе функционируют специализированные природоохранные органы.

В предупреждении экологических правонарушений хорошо зарекомендовали себя общественные объединения, международные неправительственные организации экологического профиля, известное во всем мире движение «зеленых». Государство должно всячески поощрять осуществляемую в законных формах общественную активность по охране природных богатств, защите окружающей среды, строго взыскивать с тех должностных лиц, которые препятствуют деятельности негосударственных объединений и организаций экологической направленности.

Говорить всерьез о неотвратимости наказания за все экологические преступления пока не приходится. Однако обеспечение более полного использования превентивных возможностей соответствующих уголовно-правовых запретов — норм, включенных в гл. 26 УК РФ, является одной из важных задач правоохранительных органов. Дополнительные возможности для усиления работы по предупреждению экологических преступлений и правонарушений появляются в результате создания в некоторых регионах экологической милиции.

В предупреждение экологических преступлений вносят свой вклад многочисленные государственные природоохранные органы, в том числе различные инспекции, контрольнонадзорные службы по охране лесов, вод, земельных угодий, рыбных запасов, охотничьих ресурсов. Их профилактическая деятельность была бы более результативной при условии улучшения ее финансирования, должного материально-технического, кадрового и иного ресурсного обеспечения, усиления социальной и правовой защиты сотрудников.

Общие и специальные меры предупреждения экологической преступности напрямую связаны с действиями социальных процессов в сфере взаимодействия общества и природы. Именно на микроуровне формируется правомерное экологическое сознание и поведение, законность и правопорядок в экологических отношениях.

Ведущее значение в общем предупреждении криминологической преступности имеют меры социально-экономического характера, связанные, в частности, с совершенствованием промышленного производства, прежде всего, горнодобывающих, металлургических, энергетических и иных отраслей производства, интенсивно воздействующих на окружающую среду, совершенствованием сельскохозяйственного производства, развитием оптимальных технологий, направленных на бережливое отношение к земле, породному составу сельскохозяйственных животных, сохранению среды обитания диких животных и др., интенсивным развитием и эксплуатацией современных видов транспорта на основе ресурсосбережения, уменьшения вредного воздействия на атмосферу, почву, воды и иные биологические и физические параметры.

Важную роль в предупреждении экологических преступлений должны сыграть соответствующие комитеты и комиссии, образуемые при органах исполнительной власти различных уровней.

Большое значение имеет также и постоянное совершенствование эколого-правового сознания (мышления) как на общественном, так и на индивидуальном уровне. В решении этой задачи заложен основной потенциал всей эколого-предупредительной деятельности. Именно здесь возникает реальная возможность преодоления крайней запущенности эколого-правового сознания, главными пробелами и негативными последствиями которого являются инертность, ведомственность, стереотипность и демагогичность воззрений, некомпетентность, ориентация на неправильные решения, бесконтрольность, протекционизм, карьеристские устремления, «суверенизация» и т. п.

Эффективными мерами профилактики экологических преступлений являются также представления, протесты и предостережения прокурора, представления следователей и частные определения судов; информации органов внутренних дел, природоохранных инспекций и других субъектов, осуществляющих предупредительную деятельность. Существенную помощь в этом направлении оказывают решения и постановления общественных организаций, трудовых коллективов, собраний граждан и т. п.

Важное профилактическое значение имеет также дальнейшее совершенствование законодательства, регламентирующего охрану природы. Речь идет о том, чтобы в сочетании с общими средствами реализации правовой экологической политики, своевременно в оптимизированном режиме осуществлялась научно обоснованная криминализация и декриминализация общественно опасных посягательств на природную среду.

ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ

В.В. Сосновскии’

СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРОФИЛАКТИКИ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ

В Российской Федерации ежегодно совершаются сотни тысяч экологических правонарушений, причиняющих в своей совокупности невосполнимый и трудно поддающийся измерению и оценке вред окружающей среде1. Это само по себе достаточное основание для того, чтобы обратиться к анализу проблем их профилактики и рассмотреть некоторые рекомендации по ее оптимизации.

Проблема осознания потребности в экологической профилактике. Она является в первую очередь практической, хотя ее решение основывается и должно основываться на разносторонних теоретических исследованиях2. Как в практическом,

* Докторант сектора экологического права ИГП РАН, кандидат юридических наук.

1 Данные о состоянии, структуре и динамике экологических преступлений и правонарушений публикуются в государственных докладах о состоянии и об охране окружающей среды в Российской Федерации, ежегодно подготавливаемых МПР России. Их анализ см., например: Дубовик О.Л., Жалинский А.Э. Экологическая преступность в России // Экологическая преступность в Европе / Сост. Ф. Комт, Л. Кремер; отв. ред. О.Л. Дубовик. М., 2010. С. 244-348; Жевлаков Э.Н. Экологические преступления. Уголовно-правовой и криминологический аспекты. М., 2002; Жевлаков Э., Суслова Н. Экологическая преступность в Российской Федерации в 1990-2000 гг. // Уголовное право. 2000. № 3. С. 67-74; Преступность и уголовное законодательство: реалии, тенденции, взаимовлияние: Сб. науч. трудов. Саратов, 2004; Тангиев Б.Б. Экокриминология. Парадигма и теория. Методология и практика правоприменения. СПб., 2005.

Труды Института государства и права Российской академии наук № 2/2010

так и в теоретическом плане необходимо выявить природу и возможности профилактики экологических правонарушений (далее — экологической профилактики), ее место в структуре социального управления, проанализировать процесс формирования ее целей в существующем социальном контексте, исследовать методологию и методику выбора средств предупреждения правонарушений и определения интенсивности их применения. Здесь возникает ряд теоретических и практических вопросов, в значительной степени связанных с социально-экономическими изменениями, произошедшими в последние годы. Дело в том, что постепенно складывавшаяся в советский период система профи-лактики3 была адаптирована к условиям своего времени, в определенной степени эффективной и во многом перспективной4.

Опыт показывает, что система профилактики, как и любая регулятивная система, действительно должна соответствовать социально-экономической реальности. Без этого она работать не может. Именно поэтому необходим поиск принципиально новых подходов, но продолжающих, в меру возможного, существую-

щие традиции, к экологической профилактике как социальному феномену, который должен функционировать в новых условиях, включающих, что крайне важно, и процессы глобализации, расширения международного сотрудничества и взаимозависимости различных стран в данной области5. Особое значение при этом приобретает обеспечение эффективности отдельных мер предупреждения экологических правонарушений. Они должны представлять собой побуждение и принуждение к правомерному поведению, но в то же время быть правомерными, основываться на поиске баланса различных интересов и, соответственно, компромиссе сторон.

Многие события последнего времени свидетельствуют о необходимости и трудности реализации такого подхода. Достаточно указать на преследующие противоположные цели митинги о судьбе ЦБК на Байкале, споры о судьбе поселка «Речник» в Москве и др.

Таким образом, проблема состоит в том, чтобы общество убедилось в необходимости и возможности существования реальной, новой и эффективной экологической профилактики, в целесообразности определенных затрат на ее функционирование и развитие.

Новый контекст экологической профилактики. Общеизвестно, что российское общество ныне находится в состояния становления и развития. Однако потребность в охране окружающей природной среды и рациональном использовании природ-

«б

ных ресурсов остается принципиально неизменной , лишь усиливаясь вследствие многих обстоятельств.

Понятно, что идея и реалии социального развития и изменений общества обязывают прежде всего анализировать возможность адаптации сложившихся приемов управления к новым условиям, поиска их рационального зерна, способного к развитию.

Применительно к экологической профилактике можно выделить следующие негативные социальные изменения:

5 См.: Дубовик О.Л. Преступность и уголовное право: насущные проблемы и способы их решения с помощью новых форм международного сотрудничества // Право и политика. 2009. № 12. С. 2532-2541.

6 См.: БринчукМ.М. Экологическое право: Учебник. М., 2009. С. 13-33.

а) возникли новые отношения между публичными и частными субъектами природопользования, в рамках которых публичное право хотя и сохраняет свое ведущее значение, но во многих сферах вытесняется контрактным правом, а значит, ослабляются традиционные методы контроля;

б) значительно расширился круг субъектов природопользования, причем изменилась их мотивация; цель обеспечения «служебного благополучия» заменяется целью получения прибылей, что в гораздо более значительной степени определяет личностные установки, а значит, распространились новые виды природопользования, связанные с хищническим воздействием на природу, хотя они и ранее были, к сожалению, весьма распространенными;

в) иным стало общественное экологическое сознание как последствие изменений системы социального и экономического управления в широком смысле слова; многими авторами фиксируются безразличие законодательных и исполнительных органов к проблемам профилактики, рост коррупции и связанное с

«7

ней падение социальной дисциплины .

Вместе с тем социальное развитие сопровождается и позитивными переменами. К их числу можно отнести, в частности, совершенствование экологического законодательства; появление новых структур, контролирующих отношения природопользования, правда, далеко не всегда эффективно; обострение в ряде сфер борьбы за экологические ценности (о чем свидетельствует уже приводившийся выше пример о судьбе озера Байкал); расширение международных связей и др.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Разумеется, как негативные, так и позитивные изменения имеют предметную характеристику, которая подробно исследуется в экологической литературе8. Рост добычи нефти и газа, строительство, зачастую неупорядоченное, рост парка автомо-

билей, практика борьбы с экологическими требованиями — это лишь немногие примеры реального изменения процессов функционирования общества.

Все эти и подобные им изменения должны учитываться в процессе осознания феномена экологической профилактики и еще более в процессе ее развития и совершенствования. Очевиден, на наш взгляд, вывод: экологическая профилактика должна

«9

стать иной , при этом усилив свое значение и, соответственно, воздействие на состояние природопользования и охраны окружающей природной среды. Это должно быть отражено в целях экологической профилактики, ее средствах, а главное, в расширении ресурсных возможностей профилактической деятельности и ее своевременном и достаточно полном мониторинге10.

При этом природа экологической профилактики, адаптируемой к происходящим изменениям, все же остается прежней. Она и в измененном состоянии должна пониматься как одно из направлений системы социальной профилактики правонарушений, направленной наобеспечение правомерного, т.е. в своей основе урегулированного регулятивными нормативными правовыми актами поведения субъектов охраны и использования окружающей природной среды.

Место экологической профилактики в системе социального регулирования. В сущности, оно сохраняется, хотя определенным образом и уточняется. В качестве подсистемы или составляющей социальной профилактики экологическая профилактика взаимосвязана с иными регулятивными системами. Это особенно важно подчеркнуть, поскольку экологическая профилактика так или иначе обеспечивает фундаментальные условия существования общества и людей.

10 Подробнее см.: Криминологический мониторинг: современное состояние и пути повышения эффективности. Материалы конференции. М., 2009.

Выделение экологической профилактики как обязательного процесса не вызывается необходимостью, а также невозможно по социальным и юридико-техническим причинам. Вместе с тем, определяя место экологической профилактики, следует указать на три различные по целевой направленности социально-правовые системы, обеспечивающие рациональное использование и охрану окружающей природной среды:

1) система регулятивных или позитивных нормативных актов, имеющая внутреннюю иерархию, которая обозначается в целом как экологическое законодательство и включает собственно экологические и так называемые экологизированные нормы11;

2) система запретов и санкций, обеспечивающая действие экологического законодательства в целом, прежде всего гл. 26 УК РФ, нормы административного законодательства, не сводящиеся к запретам КоАП РФ, и др.;

3) система экологической профилактики, которая также обеспечивает действие экологического законодательства и права, но иными средствами, и основывается как на правовых, так и некоторых иных социальных нормах, что требует специального рассмотрения, во всяком случае в части их соотношения между собой.

При этом необходимо учитывать, что хотя соотношение систем профилактики и применения запретов и санкций достаточно исследовано в юридической литературе12, экологическая профилактика обладает весьма существенной спецификой. Она состоит в том, что именно экологические правонарушения причиняют наиболее трудноустранимые последствия, являются наиболее массовыми (например, если речь идет о бытовых отходах, эксплуатации автомобилей, расходовании энергии и т.д.).

Таким образом, экологическая профилактика продолжает оставаться объективно необходимым социальным инструментом, имеющим основной задачей обеспечение присущими ей

11 См.: Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. М., 2009. С. 55-74.

12 См.: Применение юридической ответственности за экологические правонарушения / Под ред. О.Л. Дубовик. М., 2007.

средствами правомерного поведения граждан при их взаимодействии с окружающей природной средой.

Профилактическая деятельность является затратной. Она ограничивает по понятным причинам возможность достижения экономических целей, предполагая необходимость выбора поведения по экологическим критериям, нередко в краткосрочной и среднесрочной перспективе противоречащего экономическим интересам, включая действительно важные интересы повышения производительности труда и сокращения числа рабочих мест.

Оценка состояния экологической профилактики. Такая оценка, как и тесно связанная с ней оценка ее необходимости, должна быть дана и обществом, прежде всего его вовлеченными в охрану природы структурами, и специалистами в сфере применения экологического права.

Общественная и профессиональная оценки состояния экологической профилактики являются противоречивыми, а их содержание имеет непосредственное практическое значение. Оно влияет на авторитетность предлагаемых профилактических мер, их исполнимость, ресурсную обеспеченность и иные параметры экологической профилактики.

Реальная оценка состояния экологической профилактики необходима для принятия на разных уровнях управленческих решений о направлениях и методах развития и совершенствования последней и для уяснения факторов, краткосрочно и в долгосрочной перспективе определяющих ее эффективность.

Согласно широко распространенному в обществе мнению, необходимость в экологической профилактике объективно велика и обусловливается все большим техногенным и иным давлением на окружающую среду и в то же время ростом числа экологических правонарушений, изменениями их механизма, повышением их латентности. Можно полагать, что значительная часть общества и властные структуры, особенно имеющие специальные полномочия в сфере охраны окружающей природной среды и рационального использования природных ресурсов, осознают возросшую опасность деяний, связанных с хищническим использованием запасов полезных ископаемых, иных природных ресурсов, ростом случаев нарушения техники безопасности, приводя-

щих к катастрофическим последствиям для окружающей среды, распространением незаконной застройки13 и др.

В то же время трудно сказать, насколько последовательно существующие представления о содержании экологической профилактики реализуются на практике.

С одной стороны, можно видеть, что некоторые направления экологической профилактики развиваются довольно интенсивно. Российское государство активно действует на международной арене. Создана и в ряде мест эффективно функционирует экологическая милиция. Активизировалась деятельность управленческих структур, предупреждающих негативное воздействие на природу. Больше внимания стало уделяться исследованию проблематики экологического права14.

С другой стороны, характерные для России сложные социальные и географические условия, текущее состояние экономики, ориентированной на природные ресурсы, и ряд иных факторов часто вытесняют из социальной практики на второй план задачи предупреждения экологических правонарушений. На этот процесс, который также должен быть предметом специального исследования, накладывается и общее ослабление системы профилактики правонарушений и преступлений, сложившейся в иных социально-экономических условиях.

Так, проведенный выборочный анализ нормативных правовых актов, программ, равно как и исследование управленческих материалов, охватывающее ряд регионов Российской Федерации, показывает, что профилактика экологических правонарушений на современном этапе не привлекает должного внимания органов исполнительной власти, правоохранительных структур. В частности, в законах субъектов РФ профилактика экологических правонарушений не выделяется в качестве самостоятельной сферы и, соответственно, не предусматривается обязанность физических и юридических лиц осуществлять деятельность, необходимую для обеспечения правомерного экологического поведения.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

13 См.: Экологическая преступность в Европе. М., 2010. С. 122-135.

В итоге фактически профилактика экологических правонарушений рассматривается как исключительно задача природоохранных органов, причем большей частью общественных, некоммерческих организаций. Анализ показывает, что заинтересованные группы все чаще исходят из значимых для них экономических интересов, пренебрегая экологическими.

На наш взгляд, состояние экологической профилактики не является оптимальным. Именно в данной сфере (речь не идет о иных системах регулирования взаимодействия природы и общества) наблюдается дефицит правового регулирования, организации, ресурсов, социальной поддержки и ряда иных источников ее осуществления. При этом нельзя не отметить, что дефицит экологической профилактики в той или иной степени характерен практически для всех стран мира, хотя интенсивность противозаконного воздействия на окружающую среду, несомненно, в них различается.

Направления решения этой проблемы определяются состоянием экологической профилактики. Естественно, анализ путей и направлений ее развития крайне сложен и требует проведения теоретических и практически ориентированных исследований, включающих оценку и освоение накопленного опыта. Но при всей значимости и сложности решения отдельных вопросов в первую очередь необходимо выделение основных направлений развития экологической профилактики как феномена целостного и в то же время разнообразного, базирующегося на единой социальной и правовой основе, имеющего соответствующие ресурсы и эффективно их использующего.

Представляется, что основными направлениями развития экологической профилактики должны являться:

а) преобразование ныне реализуемых мер профилактики экологических правонарушений в целостную систему, что требует определения иерархии ее целей, создания необходимых организационных структур, обеспечения мониторинга и контроля эколого-профилактической деятельности публичной властью и обществом в целом, прежде всего для разграничения профилактических функций и определения возможностей субъектов данного вида деятельности, повышения их статуса и т.д.;

б) разработка отдельных специфических, профилактических мер, методики и тактики их проведения;

в) совершенствование информационного, правового и организационного обеспечения осуществляемой профилактической деятельности;

г) получение необходимой социальной поддержки;

д) налаживание полезных для страны международных связей в данной сфере.

В заключение хотелось бы еще раз подчеркнуть принципиальную необходимость оптимизации экологической профилактики на системной основе и разработки последовательной стратегии развития экологической профилактики.

Н.С. Куделькин*

ДИСЦИПЛИНАРНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ

Экологические дисциплинарные правонарушения — весьма массовое явление. Так, за период с 2004 по 2008 г. по представлению прокурора к дисциплинарной ответственности привлечено 72 582 лица, причем если в 2004 г. таких лиц было 7592, то в 2008 г. их число увеличилось до 24 5421. О важности данного вида ответственности свидетельствует и тот факт, что наибольшее негативное воздействие на окружающую среду оказывает разнообразная хозяйственная деятельность человека, поэтому дисциплинарная ответственность должна служить сдерживающим фактором на пути рассматриваемых правонарушений, которые, учитывая их массовость, могут приводить к неблагоприятным экологическим последствиям. Тем не менее в науке экологического права данной проблеме, на наш взгляд, не уделяется достаточного внимания.

* Младший научный сотрудник ИГП РАН, кандидат юридических наук.

1 См.: Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2008 году». М., 2009. С. 395.

Экологические преступления в основном распадаются на группы однотипных преступлений (браконьерство, незаконная вырубка леса, незаконный вывоз за границу стратегического сырья, леса, незаконный вывоз животных и растений, загрязнение почвы и растительного покрова, незаконное использование минерального сырья, ввоз и захоронение особо опасных токсичных отходов, производство и сбыт вредных для человека продуктов питания и прочих потребительских товаров и т. п.), ответственность за которые идет с учетом экологической составляющей, но по экономическим, корыстным или насильственным основаниям. По этой причине часть предупредительных мер касается общего предупреждения экономических, корыстных или насильственных преступлений, а часть направлена на решение экологического аспекта.

Государство вынуждено предпринимать предупредительные меры в отношении экологических преступлений, так как в результате неправильного экологического поведения в глобальном масштабе может быть уничтожена биологическая основа жизни на всей планете. Россия – участник нескольких многосторонних международных соглашений, касающихся вопросов экологии, она проводит внутри страны государственную экологическую политику. Особенность профилактики экологической преступности в том, что для результативности она должна быть только комплексной, в координации правоохранительных, природоохранных (Минприроды, Госкомсанэпиднадзор, МЧС и др.), контрольных и общественных организаций, и органов исполнительной власти.

Предупреждение экологических преступлений включает постоянное совершенствование законодательной и нормативной базы и должно быть своевременным и достаточно жестким, а не подразумевать лишь создание системы штрафов, которыми отделываются, например, предприятия, годами загрязняющие окружающую среду. Для более действенной профилактики экологических преступлений возможно создание новой организационно-методологической формы предупреждения экологической преступности (например, экологической криминологии, которая специализируется на исследовании общественных отношений в области экологии; специализированных экологических судов).