Превышение ПДК в сточных водах

Каждый абонент организации, осуществляющей водоотведение (далее — организация ВКХ или Водоканал) обязан соблюдать установленные условия и режим сброса сточных вод и загрязняющих веществ, а также производить оплату организации ВКХ за сброшенные сточные воды и загрязняющие вещества.

Превышение абонентом предельно допустимых концентраций (иначе — ПДК) загрязняющих веществ при сбросе в систему канализации является основанием для взимания с такого абонента повышенной платы (иначе, платы за сброс сточных вод с превышением ПДК загрязняющих веществ).
Порядок взимания платы за сброс сточных вод с превышением ПДК загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов с предприятий и организаций определяется региональным органом власти, который предусматривает меры экономического воздействия за ущерб, наносимый системам канализации и окружающей среде.
Сами нормативы допустимых сбросов загрязняющих веществ и микроорганизмов в водные объекты, за превышение которых предусмотрена плата, устанавливаются абонентам органами местного самоуправления или уполномоченной ими организацией ВКХ <1>.
———————————
<1> Пункт 61 Постановления Правительства РФ от 12.02.1999 N 167 (в ред. от 05.01.2015) «Об утверждении Правил пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1999. N 8. Ст. 1028.

Правовая природа повышенной платы вызывает спор. В Постановлении Правительства РФ от 31.12.1995 N 1310 «О взимании платы за сброс сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов» такая плата названа мерой экономического воздействия на абонентов (п. 1 Постановления Правительства РФ N 1310 «О взимании платы за сброс сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов»). Подобная законодательная формулировка позволила судам квалифицировать повышенную плату как меру гражданско-правовой ответственности (штраф) за нарушение абонентами своих договорных обязательств. Данную позицию высказал в свое время Президиум ВАС РФ в п. 16 информационного письма от 30.03.1998 N 32: «повышенная плата за сверхнормативный сброс сточных вод и загрязняющих веществ имеет штрафную природу…» <2>.
———————————
<2> Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 30.03.1998 N 32 «Обзор практики разрешения споров, связанных с применением антимонопольного законодательства» // СПС «КонсультантПлюс».

— Реклама —

Однако в последующем подход судов к правовой природе платы за сброс сточных вод с превышением ПДК загрязняющих веществ изменился. Верховный Суд РФ отверг доводы заявителя, ссылавшегося на п. 16 информационного письма ВАС РФ N 32, и посчитал, что плата за превышение нормативного сброса загрязняющих веществ «не является штрафной санкцией, а представляет собой дифференцированный подход к определению размера тарифа за услуги по приему и обезвреживанию вредных веществ, а также меру экономического стимулирования абонентов на строительство своих локальных очистных сооружений и выполнение требований по охране природы и оздоровлению окружающей природной среды».
Данная позиция была поддержана Президиумом ВАС РФ в Постановлении от 15.06.2005 N 15 378/04 по делу N А72−2079/04−5/256 и стала обязательной для судов нижестоящих инстанций.
Кроме платы за сверхнормативный сброс загрязняющих веществ суды удовлетворяют требования о взыскании неустойки за несвоевременное внесение такой платы. Подобная практика взыскания повышенной платы совместно с неустойкой стала пользоваться популярностью среди организаций ВКХ, нуждающихся в дополнительных источниках финансирования <3>. В частности, организации ВКХ нередко заявляют размер неустойки исходя из двукратной ставки рефинансирования ЦБ РФ либо предусматривают повышенный размер неустойки в договоре водоснабжения и водоотведения <4>.
———————————
<3> Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.06.2016 по делу N А56−82 895/2015; Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 10.11.2015 по делу N А59−2644/2015 // СПС «КонсультантПлюс».
<4> Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 11.04.2016 N Ф09−1158/16 // СПС «КонсультантПлюс».

Подобное взыскание повышенной платы и неустойки оценивается автором критически, поскольку оно не влияет на улучшение качества коммунальных систем водоснабжения и водоотведения, не стимулирует абонентов к соблюдению нормативов сброса загрязняющих веществ, к установке локальных очистных сооружений. Как отмечает Д.М. Будницкий, «заплатив плату за сверхнормативный сброс загрязняющих веществ в централизованную систему водоотведения, абонент может чувствовать себя спокойно, зная, что основные санкции за загрязнение водного объекта будут применены к водопользователю — организации ВКХ» . Следовательно, какие бы жесткие санкции не применялись организациями ВКХ к предприятиям-абонентам, они не способствуют в должной мере эффективной охране водных объектов.
Как показывает судебная практика, при осуществлении контроля за составом и свойствами сточных вод, сбрасываемых в системы канализации, как организация ВКХ, так и абоненты допускают ошибки. В зависимости от существенности ошибки суд удовлетворяет либо отказывает в удовлетворении иска о взыскании платы за превышение ПДК загрязняющих веществ.

Ошибки организации ВКХ при осуществлении контроля за составом и свойствами сточных вод и взыскании повышенной платы

1. Процессуальные ошибки.
С 1 июня 2016 года введен обязательный досудебный (претензионный) порядок урегулирования гражданско-правовых споров, который распространяется также на споры о взыскании платы за сброс сточных вод с превышением ДК загрязняющих веществ. Несоблюдение данного порядка является основанием для возвращения искового заявления. Соответственно, чтобы исключить риск возврата иска и затягивания судебного процесса, кредитор (организация ВКХ) должен обязательно обратиться к должнику с претензией (ч. 5 ст. 4 АПК РФ), и только по истечении 30 календарных дней со дня направления претензии (требования) кредитор может подать иск в суд.
Организация ВКХ и абонент могут предусмотреть в своем договоре иной претензионный срок, по истечении которого истец вправе обратиться в суд (ч. 5 ст. 4 АПК РФ). Отсюда следует, что при подготовке договора важно определить приемлемый срок для ответа на претензию: он может измеряться календарными или рабочими днями.
Еще задолго до введения обязательного досудебного порядка урегулирования споров некоторые организации ВКХ включали в договоры холодного водоснабжения и водоотведения условие об обмене претензиями на случай конфликта. Соблюдение такого условия являлось для сторон договора обязательным, и при его нарушении суды либо оставляли требования заявителя без рассмотрения, либо возвращали его заявление <5>.
———————————
<5> Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 01.02.2016 по делу N А12−1813/2015 // СПС «КонсультантПлюс».

2. Материально-правовые ошибки, которые условно можно разделить на следующие виды:
1) процедурные ошибки (нарушение процедуры отбора и анализа проб сточных вод, а также их документального оформления);
2) расчетные ошибки (нарушение порядка расчета платы за превышение ПДК загрязняющих веществ при сбросе в системы канализации).
Процедурные ошибки наиболее часто встречаются в судебной практике. Организации ВКХ не всегда внимательно относятся к порядку уведомления абонентов о проведении отбора проб сточных вод и оформлению результатов таких проб. В то время как подобное процедурное нарушение может стать основанием для отказа суда в удовлетворении исковых требований.
В Правилах осуществления контроля состава и свойств сточных вод от 21.06.2013 N 525 содержатся требования к порядку уведомления абонентов и взаимодействия с ними при отборе проб сточных вод.
Во-первых, отбор проб сточных вод осуществляется в присутствии абонента, которого организация ВКХ обязана уведомить любым способом не позднее, чем за 15 минут до начала процедуры отбора сточных вод. Уведомление должно быть вручено лично абоненту или его уполномоченному представителю. Уведомление абонента по телефону или по электронной почте без согласования подобного порядка уведомления в договоре не будет являться надлежащим уведомлением.
Так, Арбитражный суд отказал Водоканалу во взыскании платы за негативное воздействие сточных вод на централизованную систему водоотведения города Рязани за май 2014 года по причине нарушения процедуры уведомления абонента по телефону <6>.
———————————
<6> Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 07.07.2015 по делу N А54−3967/2014 // СПС «КонсультантПлюс».

Во-вторых, в целях защиты своих прав абонент при отборе проб сточных вод может осуществлять фото- и видеофиксацию процедуры отбора, произвести параллельный отбор проб и провести их анализ в аккредитованной лаборатории за счет собственных средств. При параллельном отборе проб сточных вод организация ВКХ осуществляет отбор резервной пробы. Результаты параллельного отбора проб не всегда принимаются судами как доказательство отсутствия вины абонента. Например, несмотря на то что предприниматель воспользовался правом отбора параллельной пробы, анализ пробы был произведен не в испытательной лаборатории, а, соответственно, не принят судом как доказательство по делу <8>. В другом споре суд критически оценил условия отбора и транспортировки проб абонентом, а также наличие возможности проведения анализа в день отбора проб <9>.
———————————
<8> Решение Арбитражного суда Приморского округа от 12.09.2016 N А51−18 337/2016 // СПС «КонсультантПлюс».
<9> Решение Арбитражного суда Республики Карелия от 20.07.2015 по делу N А26−3985/2015 // СПС «КонсультантПлюс».

В-третьих, по результатам отбора проб сточных вод на месте произведенного отбора организация ВКХ составляет в 2-х экземплярах акт отбора проб сточных вод по утвержденной форме (п. 27 Правил N 525). Акт подписывается как самой организацией, так и абонентом.
В акте должны быть указаны не только время и место отбора проб сточных вод у абонента, но и данные о контрольном колодце (либо его обозначение) и его конкретное расположение (координаты), что дает возможность достоверно идентифицировать колодец, из которого брались пробы.
Если абонент не согласен с порядком и результатами проведения отбора проб, он должен отразить свои возражения в акте отбора проб сточных вод.
В-четвертых, пробы сточных вод подлежат анализу в лаборатории организации ВКХ или по усмотрению указанной организации в аттестованной и (или) аккредитованной для производства таких работ другой организации (лаборатории). Результаты анализов отобранных проб сточных вод являются документальным подтверждением факта соблюдения либо нарушения абонентом нормативов допустимых сбросов и (или) лимитов на сбросы, и (или) нормативов водоотведения по составу сточных вод, требований к составу и свойствам сточных вод.
При проведении анализа проб сточных вод в неаккредитованной лаборатории суд отказывает во взыскании платы за превышение ДК загрязняющих веществ <10>.
———————————
<10> Решение Арбитражного суда Республики Карелия от 28.03.2016 по делу N А26−6456/2015 // СПС «КонсультантПлюс».

В-пятых, если абонент не явился для участия в отборе проб, то организация ВКХ:
— приступает к отбору проб сточных вод только по истечении 15 минут после времени, указанного в уведомлении о проведении отбора проб;
— делает отметку в акте: «абонент на отбор проб сточных вод в установленное время не явился»;
— один экземпляр акта в течение 3 рабочих дней со дня отправки пробы сточных вод в аккредитованную лабораторию направляется абоненту любым способом, позволяющим подтвердить факт получения этого акта абонентом.
Таким образом, процедура отбора проб сточных вод будет считаться соблюденной, а результаты таких проб — действительными лишь в случае, когда абонент был надлежащим образом извещен о предстоящем отборе проб и, соответственно, мог реализовать право на защиту своих интересов.
При обращении в суд с иском организация ВКХ должна будет представить надлежащие доказательства уведомления абонента о предстоящей проверке с целью отбора проб сточных вод по определенному адресу и оформленные по результатам проведенных проб акт и протокол анализа проб. В уведомлении должны быть четко указаны дата, время и место проведения отбора проб, а само уведомление должно быть вручено лично абоненту или его уполномоченному представителю. Например, в рамках контроля за качеством сточных вод Водоканал за 30 минут до предстоящего отбора проб сточных вод вручил уведомление главному бухгалтеру управляющей организации. Время отбора проб — 14:40. К этому времени представитель управляющей организации на место отбора проб не явился, и Водоканал, не дождавшись истечения 15 минут, в 14:40 произвел отбор проб самостоятельно.
Суды справедливо указали, что при неявке абонента отбор должен был начаться не ранее 14 часов 55 минут. Представитель управляющей организации, прибывший к 14:50 на место отбора проб, не увидел представителей Водоканала и был лишен права участвовать в отборе проб, включая параллельные пробы, ведении фото и видеофиксации процедуры отбора проб сточных вод <11>.
———————————
<11> Постановление АС Северо-Кавказского округа по делу N А32−13 923/2015 от 15.07.2016 // СПС «КонсультантПлюс».

Кроме того, суды сделали еще ряд важных выводов. Во-первых, извещение бухгалтера абонента (в обязанности которого не входит участие от имени абонента в отборе проб) о проведении отбора проб нельзя считать надлежащим уведомлением. Во-вторых, уведомление абонента за 30 минут до предполагаемого отбора не дает возможности абоненту обеспечить явку представителя к месту отбора проб.
Расчетные ошибки, связанные с нарушением организацией ВКХ порядка расчета размера платы за превышение ПДК загрязняющих веществ при сбросе в системы канализации, как правило, влекут затягивание судебного процесса.
При расчетах платы организация ВКХ должна руководствоваться региональным нормативным актом, определяющим порядок расчета платы <12>.
———————————
<12> Например, Постановление Правительства Московской области от 14.02.2005 N 93/5 «Об утверждении Порядка взимания платы за сброс сточных вод и загрязняющих веществ в системы коммунального водоотведения населенных пунктов на территории Московской области».

Расчет платы производится исходя из объема сточных вод, отведенных абонентом за период от обнаружения нарушения (то есть превышения ПДК загрязняющих веществ) до устранения загрязнения или получения результатов нового контроля при следующем отборе проб организацией ВКХ. При этом объем сточных вод учитывается с начала календарного месяца, в котором зафиксировано превышение, независимо от даты отбора контрольных проб.
Суды обращают внимание, что даже при превышении нормативов ДК загрязняющих веществ расчет повышенной платы может охватывать только строго определенный период времени. Такой период в региональном законодательстве, как правило, составляет не более трех месяцев от обнаружения нарушения. В п. 123 Правил холодного водоснабжения и водоотведения N 644 также указан период в 3 месяца от момента обнаружения нарушения.
Соответственно, при расчете платы свыше указанного в нормативном акте периода (в частности, свыше 3-х месяцев) суд обяжет организацию ВКХ сделать перерасчет <13>. Если размер платы будет рассчитан за меньший период, то суд может принять расчет платы. Так, в одном споре, где Водоканал зафиксировал факт нарушения 15.10.2015 и произвел расчет не на начало, а на конец месяца (с 29.10.2015), нарушив тем самым порядок расчета цены иска, суд отметил, что «поскольку перерасчет объема сточных вод с начала календарного месяца, в котором зафиксировано превышение, приведет к увеличению заявленной истцом суммы, а суд не вправе выходить за пределы заявленных требований, расчет, произведенный истцом, подлежит принятию» <14>.
———————————
<13> Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.04.2016 по делу N А32−47 045/2015; Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.11.2015 по делу N А76−2597/2015 // СПС «КонсультантПлюс».
<14> Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 02.08.2016 по делу N А32−19 433/2016 // СПС «КонсультантПлюс».

Ошибки абонентов по делам об оспаривании повышенной платы

1. Доводы абонента о недопустимости применения Правил N 167 к спорным отношениям.
Между абонентами и организациями ВКХ идут споры о правовом регулировании порядка контроля состава и свойств сточных вод. Организации ВКХ при определении ПДК загрязняющих веществ в сточных водах руководствуются старыми Правилами пользования системами коммунального водоснабжения и канализации N 167, а абоненты — ссылаются на новые Правила холодного водоснабжения и водоотведения N 644.
Действительно, Правила N 167 с августа 2013 года частично утратили силу в связи с вступлением Правил холодного водоснабжения и водоотведения N 644. Однако в части установления нормативов сброса сточных вод и загрязняющих веществ, а также контроля приема (сброса) сточных вод для абонентов Правила N 167 все еще продолжают действовать. В частности, действующими являются пункты 9, 61, 62, 64, 65, 67, 69 — 71 Правил N 167.
Некоторое время обозначенные пункты Правил N 167 не распространялись на определенную группу абонентов, в отношении которых были установлены нормативы допустимых сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов <15>. Как разъяснил Минстрой России в письме от 03.02.2015 N 2388-ОД/04, «организации, осуществляющие водоотведение, и их абоненты, для объектов которых устанавливаются нормативы допустимых сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов… до установления таким абонентам указанных нормативов руководствуются требованиями пунктов 9, 61, 62, 64, 65, 67 и 69 — 71 Правил N 167, и Постановления Правительства Российской Федерации от 31.12.1995 N 1310».
———————————
<15> Постановление Правительства РФ от 29.07.2013 N 644 // СПС «КонсультантПлюс».

Аналогичные разъяснения были даны Росприроднадзором в письме от 20.02.2015 N ОД-06−01−31/2606 «О плате за сбросы сточных вод», где указано, что «для второй группы абонентов (не нормируемых в соответствии с Постановлением) продолжает сохранять свое действие Постановление Правительства РФ от 31.12.1995 N 1310 и п. п. 61, 62, 64, 65, 67, 69 — 71 Постановления Правительства РФ от 12.02.1999 N 167. Согласно данным нормативным правовым актам органы исполнительной власти субъектов РФ самостоятельно определяют порядок взимания платы за сброс сточных вод в системы канализации населенных пунктов с абонентов».
Однако в октябре 2015 года произошли изменения. Законодатель уточнил, что действие пунктов 9, 61, 62, 64, 65, 67, 69 — 71 Правил N 167 и Постановления N 1310 лишь с 1 января 2019 г. не распространяется на группу абонентов с утвержденными нормативами допустимых сбросов загрязняющих веществ и рекомендовал организациям ВКХ и их абонентам, для объектов которых устанавливаются нормативы допустимых сбросов загрязняющих веществ к правоотношениям, возникшим в период с 1 января 2015 года по 24 октября 2015 года по-прежнему применять Правила N 167 и Постановление N 1310 <16>.
———————————
<16> Постановление Правительства РФ от 14.10.2015 N 1101.

Несмотря на наличие вышеназванных положений и разъяснений абоненты до сих пор продолжают оспаривать допустимость применения старых Правил N 167 и Постановления N 1310.
Так, например, довод абонента (ОАО «РЖД») о том, что нормативы ДК загрязняющих веществ должны определяться в соответствии с приложением N 3 к Правилам N 644, признан судами несостоятельным и основанным на неверном толковании норм права <17>. Судебные инстанции сделали вывод, что в периоде, за который Водоканалом в отношении абонента произведен расчет платы за превышение ПДК, сохраняются нормативные требования по составу сточных вод, установленные органом местного самоуправления. Плата за сверхлимитный сброс загрязняющих веществ в системы канализации г. Ростова-на-Дону составила 667 023 руб. 28 коп.
———————————
<17> Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 04.04.2016 по делу N А53−13 062/2015 // СПС «КонсультантПлюс».

2. Доводы абонента о ненадлежащем порядке опубликования муниципального акта и/или несогласии с нормативами, установленными муниципальным актом.
Нередко абоненты ссылаются на недопустимость применения муниципальных актов, которыми установлены нормы предельно допустимых концентраций (ПДК) загрязняющих веществ в сточных водах. Данный довод принимается судами, если будет установлен факт, что расчет ПДК произведен на основании недействующего или неопубликованного в установленном порядке нормативно-правового акта.
Так, абонент обратил внимание суда на недопустимость взыскания платы за превышение ПДК загрязняющих веществ на основании муниципального акта, признанного решением арбитражного суда недействующим в связи с отсутствием доказательств его официального опубликования <19>. Однако суд установил, что между абонентом и Водоканалом был подписан договор холодного водоснабжения и водоотведения, в приложении к договору имелся расчет ПДК загрязняющих веществ, который хотя и выполнен со ссылкой на недействующий муниципальный акт, но все же составляет условие принятого сторонами договорного обязательства и потому является действительным. И это в полной мере соответствует принципам свободы договора и стабильности договорных отношений. Таким образом, довод абонента о том, что произведенный Водоканалом расчет платы за сверхнормативный сброс загрязняющих веществ является произвольным и не основанным на действующем законодательстве, признан судами всех инстанций необоснованным.
———————————
<19> Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 14.12.2015 по делу N А58−1135/2013 // СПС «КонсультантПлюс».

3. Доводы абонента о процедурных и иных нарушениях со стороны организации ВКХ.
На практике встречаются дела, когда Водоканал нарушает процедуру уведомления об отборе проб (не указывает в уведомлении время или место проведения отбора проб, передает уведомление ненадлежащим образом), но абонент все же является к месту отбора проб сточных вод и подписывает акт отбора проб без возражений. В случае последующего оспаривания результатов проведенных проб довод о процедурном нарушении, как правило, судами не принимается. Например, доводы абонента о подписании акта отбора проб неуполномоченным лицом (начальником сантехнического участка) были признаны судом необоснованными. Представитель абонента, по мнению суда, в силу занимаемой должности обладал достаточным уровнем знаний для представления интересов абонента, явился на место отбора проб и подписал акт без возражений, оснований сомневаться в полномочиях представителя абонента не было <20>.
———————————
<20> Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.07.2016 по делу N А52−4255/2015 // СПС «КонсультантПлюс».

Иногда абоненты по собственной ошибке лишают себя возможности защиты. Так, если абонент во время отбора проб сточных вод организацией ВКХ осуществил отбор параллельных проб, но о результатах такого отбора не сообщил в организацию ВКХ, то подобные результаты в последующем не могут использоваться в суде как доказательство. Например, абонентом совместно с представителями Водоканала были отобраны параллельные (арбитражные) пробы. Поскольку результаты исследования арбитражных проб абонентом в адрес Водоканала не были представлены, при расчете платы за превышение ПДК Водоканал использовал результаты анализов, проведенных в собственной лаборатории. Суды всех инстанций признали акты отбора проб достаточными доказательствами факта сброса сточных вод с превышением ПДК загрязняющих веществ <21>.
———————————
<21> Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 13.08.2015 по делу N А47−9839/2014 // СПС «КонсультантПлюс».

В судебной практике встречается еще один довод абонентов о процедурном нарушении — взятие проб из несогласованного сторонами колодца, в который попадают стоки других абонентов. Абоненты в таких случаях указывают на то, что сточные воды попадают в централизованную систему водоотведения не только от абонентов, но и иным образом, к примеру, с территорий общего пользования — площадей, улиц, парков, а также с осадками или из почвы <22>. Так, суд отказал в защите права абоненту (сочинскому морскому торговому порту), заявившему о том, что контрольный колодец, из которого Водоканалом был производен отбор проб, имеет подпор из посторонних источников загрязнения, просил признать Водоканал ответственным за систематическое превышение ПДК загрязняющих веществ <23>. В другом судебном споре абонент благодаря экспертизе смог доказать, что колодец, из которого был произведен отбор проб, является колодцем, находящимся в месте пересечения сетей нескольких абонентов, и одновременно местом стока канализационных вод третьих лиц <24>.
———————————
<22> Постановление Тринадцатого Арбитражного апелляционного суда от 27.07.2015 по делу N А56−66 429/2014 // СПС «КонсультантПлюс».
<23> Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 09.09.2016 N А32−45 619/2015 // СПС «КонсультантПлюс».
<24> Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 20.01.2015 по делу N А06−9186/2013 // СПС «КонсультантПлюс».

4. Доводы абонента об иных фактах, не имеющих юридического значения для рассмотрения спора о взыскании платы за сверхнормативный сброс загрязняющих веществ.
В муниципальных образованиях, где имеет место плохое техническое состояние систем водоснабжения и водоотведения, низкое качество питьевых вод и дефицит финансирования в сектор, установлены заниженные нормативы концентраций загрязняющих веществ в сточных водах. Такие нормативы не только не соответствуют Правилам N 644, но и требованиям к качеству питьевой воды, установленным СанПиН 2.1.4.1074−01 <25>.
———————————
<25> Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 26.09.2001 N 24 // СПС «КонсультантПлюс».

Исходя из этого абоненты приводят доводы о плохом качестве подаваемой организацией ВКХ воды и о существенно заниженных в муниципальном акте нормативах ПДК загрязняющих веществ. Например, организация-абонент представила в суд экспертное заключение о несоответствии санитарно-химических показателей пробы холодной водопроводной воды по содержанию железа нормативным требованиям СанПиН 2.1.4.1074−01. По мнению организации, именно подача ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга» питьевой воды ненадлежащего качества явилась причиной превышения организацией нормативов допустимых концентраций. Суд не принял подобного довода, поскольку он не имел юридического значения при рассмотрении спора о взыскании платы за сверхнормативный сброс загрязняющих веществ <26>. Аналогично решаются и другие споры.
———————————
<26> Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.04.2016 по делу N А56−60 518/2015 // СПС «КонсультантПлюс».

Суды отмечают, что абоненты не лишены возможности обратиться в суд с требованиями о признании недействительным муниципального акта, установившего заниженные нормативы концентраций загрязняющих веществ в сточных водах.
Подводя итог, отметим, что на сегодняшний день сформировалась в целом единообразная практика взыскания платы за сверхнормативный сброс загрязняющих веществ в сточные воды. Тем не менее встречаются и исключения. В частности, суды по-разному оценивают существенность процедурных нарушений при отборе проб загрязняющих веществ. Кроме того, нерешенным представляется вопрос о правовой природе платы за сброс сточных вод с превышением ПДК загрязняющих веществ.



Обоснованность и необоснованность применения различных перечней ПДК для сточных вод гальванического производства

ГК «ТрансЭкоПроект» и РХТУ им. Д.И. Менделеева — Проектирование и строительство очистных сооружений

В последние годы в России наблюдается некоторый рост промышленного производства, который, с одной стороны, приводит к оживлению гальванического производства, но, с другой сдерживается его высокой экологической опасностью. Уменьшению экологической опасности гальванического производства должны служить очистные сооружения предприятий. Однако, помимо объективных причин (устаревшие технологии очистки, плохое состояние оборудования и т.п.) существуют субъективные причины неэффективности природоохранных мероприятий, главными из которых являются необоснованное применение различных перечней ПДК и необоснованное региональное нормотворчество.

Исходя из различия в целях водопотребления и в требованиях разных потребителей воды к качеству водоемов, существуют как гигиенические, так и экологические нормативы для одних и тех же химических загрязнителей воды.

Гигиенические ПДК — максимальные концентрации веществ, при которых они еще не оказывают прямого или опосредованного влияния на состояние здоровья населения (при воздействии на организм человека в течение всей жизни), а гигиенические условия водопользования при этом не ухудшаются. Гигиенические нормативы регламентируют содержание загрязняющих веществ только в тех водоемах, которые используются для хозяйственно-питьевых и культурно-бытовых целей, включая рекреационное водопользование, и не на всем протяжении водоема или в местах выпуска сточных вод, а только у пунктов водопользования населения, ближайших от выпуска стоков. Различают две категории хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования: к первой категории относится использование водного объекта в качестве источника хозяйственно-питьевого водоснабжения, а также для водоснабжения предприятий питьевой промышленности; ко второй категории – использование водных объектов для культурно-бытовых целей населения, рекреации и спорта .

Появление новых источников загрязнения и расширение их географии привели к развитию самостоятельной системы рыбохозяйственных (экологических) ПДК, направленных на охрану водоемов как базы для организованного рыбоводства и рыболовства. Различают две категории рыбохозяйственного водопользования: к первой категории относится использование водного объекта для сохранения и воспроизводства ценных видов рыб, обладающих высокой чувствительностью к кислороду; ко второй – использование водного объекта для промысловой добычи рыбы и других водных животных и растений .

Если водоем используется для рыбохозяйственных целей и водоснабжения населения, ориентируются на наиболее жесткий норматив.

При отнесении водного объекта к определенной категории органы Госкомрыболовства руководствуются постановлением Совета Министров СССР № 1045 от 15.09.1958 г., по которому: «Все водоемы и их придаточные воды, которые используются или могут быть использованы для промысловой добычи рыбы и других водных животных и растений или имеют значение для воспроизводства запасов промысловых рыб, считаются рыбохозяйственными водоемами». Таким образом, в соответствии с таким неоправданно расширительным определением все поверхностные водоемы такой огромной страны, как Россия, отнесены к водоемам рыбохозяйственного пользования , то есть как бы предполагается, что во всех поверхностных водоемах России сохраняются и воспроизводятся ценные виды рыб, обладающих высокой чувствительностью к кислороду, или они используются для промысловой добычи рыбы и других водных животных и растений. Получается, что во всех случаях поверхностная вода должна контролироваться по ПДК для рыбохозяйственных водоемов (ПДК РХ).

Кроме того, так как практически все выпуски сточных вод расположены в черте населенного пункта, то в соответствии с правилами и нормами охраны поверхностных вод нормативы предельной загрязненности водных объектов распространяются на сами сбрасываемые воды, то есть не учитывается разбавление стоков в воде водоема и ассимилирующая способность водоемов. Таким образом, к качеству стоков, сбрасываемых в водные объекты, повсеместно применяются требования перечня ПДК РХ.

Мало того, такие требования предъявляются не только к городским стокам, сбрасываемым в водные объекты, но и к стокам, поступающим в городскую канализацию от предприятий. Тем самым, не только не учитывается разбавление промышленных сточных вод городскими бытовыми стоками, но и перекладывается неэффективность работы городских станций очистки на плечи предприятий. Это необоснованно и излишне ужесточает требования к качеству сточных вод предприятий и загоняет их в тупик из-за заведомо невозможного достижения таких ПДК с помощью типовых технологий очистки сточных вод гальванического производства.

Обоснуем это утверждение.

Практически на всех станциях очистки сточных вод гальванического производства применяется реагентный метод. Главными загрязнителями таких стоков являются ионы тяжелых металлов. Остаточная концентрация ионов тяжелых металлов, как рассчитанная из произведения растворимости соответствующих гидроксидов, так и наблюдаемая на практике, представлена в Таблице 1.

Таблица 1. Эффективность реагентного метода очистки сточных вод от тяжелых металлов

* — данные по Cr6+ не приводятся, т.к. на стадии обезвреживания хромсодержащих стоков реакция химического восстановления Cr6+ до Cr3+ протекает полностью.

Рис. 1. Схема применения различных перечней ПДК в сточных водах

Следовательно, на всем протяжении хозяйственно-бытовой канализации любого города имеются три точки, в которых к сточным водам должны применяться различные перечни ПДК (Рис. 1), как это делается в г. Москве (описано ниже):

  • 1 – на выходе с предприятия – предельная концентрация вредных веществ в сточных водах, принимаемых в систему городской канализации;

  • 2 – перед поступлением на городские станции биологической очистки – допустимая концентрация вредных веществ в сточных водах, принимаемых на биологическую очистку;

  • 3 – в створе сброса сточных вод в природный водоем в соответствии с его категорией – либо ПДК вредных веществ в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового назначения, либо ПДК в воде водных объектов рыбохозяйственного назначения (ПДК РХ).

Рассмотрим применение различных перечней ПДК тяжелых металлов в сточных водах на примере г. Москвы (Рис. 2).

Рис. 2. Схема изменения концентрации ионов тяжелых металлов в сточных водах от гальванического цеха до водного объекта
(Q – объем сточных вод)

На предприятии сточные воды гальванического производства (Q1), содержащие ионы тяжелых металлов, подвергаются реагентной очистке на станции нейтрализации, в результате чего концентрация ионов тяжелых металлов достигает значений, указанных в Таблица.1. После очистки сточные воды гальванического производства (Q1) подвергаются разбавлению хозяйственно-бытовыми стоками (Q2) от административных, хозяйственно-бытовых и других подразделений предприятия, не загрязняющих стоки ионами тяжелых металлов. Как правило, объем водопотребления (водоотведения) гальванического производства составляет порядка 25% от общего водопотребления (водоотведения) предприятия (Q3). Следовательно, концентрация ионов тяжелых металлов на выходе с предприятия в 4 раза ниже их концентрации в гальванических стоках, прошедших очистные сооружения. При нормальной (проектной) эффективности работы очистных сооружений реальная концентрация тяжелых металлов в хозяйственно-бытовой канализации на выходе с предприятия (Q3) составит: Fe2+ 0,075-0,250 мг/л, Fe3+ 0,075-0,125 мг/л, (Feобщ. 0,150-0,375 мг/л), Cr3+ 0,013-0,025 мг/л, Cu2+ 0,025-0,038 мг/л, Ni2+ 0,063-0,188 мг/л, Zn2+ 0,013-0,025 мг/л, Cd2+ 0,625 мг/л, Al3+ 0,025-0,125 мг/л.

Таким образом, в г. Москве сточные воды, поступающие с предприятий в городскую хозяйственно-бытовую канализацию при нормальной (проектной) эффективности работы очистных сооружений по очистке сточных вод гальванического производства, удовлетворяют требованиям ПДК (за исключением кадмия), устанавливаемым Мосводоканалом. Снижение концентрации кадмия в сточных водах предприятий в г. Москве достигается за счет ограничения применения кадмирования согласно постановлению Правительства Москвы № 893 от 05.11.96 г.

Смешанные стоки (Q5) с такой концентрацией тяжелых металлов направляются на городские станции биологической очистки. Согласно «Правилам приема производственных вод в системы канализации населенных пунктов» допустимая концентрация тяжелых металлов в сточных водах, принимаемых на биологическую очистку, составляет: Feобщ. 5,0 мг/л; Cr3+ 2,5 мг/л; Cu2+ 0,5 мг/л; Ni2+ 0,5 мг/л; Zn2+ 1,0 мг/л; Cd2+ 0,1 мг/л; Al3+ 0,75 мг/л. Таким образом, в г. Москве городские сточные воды, получаемые от смешения производственных и бытовых стоков, удовлетворяют перечню допустимых концентраций тяжелых металлов (кроме кадмия) для биологической очистки.

Практика показала, что в процессе биологической очистки стоков происходит значительное снижение концентрации ионов тяжелых металлов (на 40-80 %) за счет их адсорбции активным илом. Но даже без учета этого городские стоки (Q5), содержащие промышленные и бытовые сточные воды, по концентрации ионов тяжелых металлов удовлетворяют требованиям перечня ПДК вредных веществ (кроме железа и кадмия) в воде хозяйственно-питьевого и культурно-бытового назначения. Превышение содержания железа в стоках над ПДК культурно-бытового назначения определяется подавляющим вкладом в это превышение загрязненности железом бытовых стоков.

Применение к городским сточным водам требований перечня ПДК культурно-бытового назначения имеет логическую правоту, основанную на тезисе: «стоки должны контролироваться по такому же перечню ПДК, по какому контролируется вода, поступающая на предприятия и в жилой сектор». Тем более, что ПДК ИТМ в питьевой воде (ПДКпит.) практически совпадает с их ПДК в воде хозяйственно-питьевого и культурно-бытового назначения

С учетом того, что ни Москва-река, ни Яуза, ни другие речки г. Москвы при всем желании нельзя отнести к водоемам рыбохозяйственного назначения, требования правил и норм охраны поверхностных вод от загрязнений сточными водами гальванического производства в г. Москве вполне достижимы. Для этого необходимо обеспечить нормальную работу станций нейтрализации. Если объем гальванических стоков превышает 25 % от общего объема водопотребления предприятия, то для выполнения указанных требований необходимо в гальванических цехах сократить расход воды на промывку и/или внедрить локальные установки очистки промывных вод.

Однако, к стокам, сбрасываемым в водные объекты, и даже к стокам предприятий, поступающим в городскую канализацию, повсеместно применяют требования перечня ПДК для рыбохозяйственных водоемов, что фактически делает невозможным сбрасывать питьевую воду в сточные воды без очистки. Абсурдность требований очищать сточные воды предприятий до чистоты более глубокой, чем чистота питьевой воды, вряд ли может вызвать сомнения. Однако сегодня все требования к предприятиям по чистоте стоков фактически (хотя и в несколько завуалированной форме) сводятся к тому, чтобы стоки были значительно чище, чем вода, поступающая на предприятие. Еще одним важнейшим контраргументом применения ПДК для рыбохозяйственных водоемов к сточным водам предприятий является практическая невозможность достижения такой чистоты стоков ни одним из известных методов. «Практическая» в том смысле, что применение многих методов доочистки стоков делает функционирование промышленных предприятий экономически неоправданным. Таким образом, сам факт наличия гальванического производства в составе предприятия делает его нарушителем природоохранного законодательства.

Такое положение усугубляется волюнтаристским региональным нормотворчеством. Во многих регионах устанавливаются требования к сточной воде предприятий гораздо более жесткие, чем даже ПДК для водоемов рыбохозяйственного назначения. Например, в соответствии с положением «Инструкции по нормированию выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в атмосферу и в водные объекты», утвержденной заместителем председателя Госкомприроды СССР 11 сентября 1989 г., если фактический сброс веществ со сточными водами меньше расчетного предельно допустимого сброса (ПДС), то в качестве ПДС принимается фактический сброс (п. 3.4). Данное положение региональными природоохранными органами трактуется прямолинейно, без учета главного назначения установления нормативов ПДС – недопустимости превышения ПДК, установленных нормативными документами федерального уровня, или в случае их превышения под влиянием природных факторов сохранения (не ухудшения) состава и свойств воды природного водоема. Поэтому региональные органы и позволяют себе устанавливать для стоков предприятий нормы качества на уровне практически чистой воды, например, если во время отбора проб на предприятии по какой-либо причине (простой производства, ремонт оборудования и т.п.) не образовывались загрязненные стоки. Подобные действия региональных природоохранных органов по установлению ПДС, том числе и по принципу «от достигнутого уровня» (например, в результате повышения эффективности работы очистных сооружений), отрицательно влияют на заинтересованность предприятий в улучшении качества очистки сточных вод.

Региональная самодеятельность в установлении норм качества сточных вод зачастую доходит до абсурда. Так, например, в г. Калуге ПДК цинка в стоках, направляемых в хозяйственно-бытовую канализацию, в 3 раза меньше, чем ПДК цинка в стоках ливневой канализации. И это с учетом того, что ливневые стоки сбрасываются непосредственно в реку Ока, а хозяйственно-бытовые стоки перед сбросом в природный водоем разбавляются бытовыми стоками от городской жилой застройки и проходят очистку на городских очистных сооружениях.

Для примера в табл.2 приведены сравнительные данные по ПДК ионов тяжелых металлов в стоках, сбрасываемых предприятиями в городскую канализацию, применяемые в различных странах и городах.

Из представленной таблицы видно, что не только наши вышеописанные соображения, но и практика других стран показывают крайнюю необоснованную жесткость требований, предъявляемых к качеству сточных вод российских предприятий. И это при том, что, несмотря на в тысячи раз менее жесткие требования в Европе и в США (Таблица. 2), в последние десятилетия произошло возрождение реки Рейн и резкое снижение загрязненности Великий Американских озер, где уже разрешен промысловый лов рыбы, а в нашей стране даже с учетом падения объемов промышленного производства не произошло значимых подвижек в улучшении состояния водных ресурсов.

Таблица 2. ПДК тяжелых металлов в стоках, сбрасываемых предприятиями в городскую канализацию, применяемые в различных странах и городах

Следовательно, дело не в самом снижении ПДК в промышленных стоках, а в различном подходе к сохранению качества окружающей среды. В большинстве индустриально развитых стран предприятию-водопользователю установлены такие нормативы качества сточных вод, которые он может выполнить на имеющихся сооружениях очистки стоков, причем эти нормативы для всех сооружений определенных типов и мощности – единые. Следовательно, установленные нормативы вполне достижимы и направлены на то, чтобы заставить всех (без исключения) водопользователей не превышать установленные нормы и нести ответственность за их нарушения. Кроме того, при реализации на очистных сооружениях более эффективных технологий очистки предприятие подпадают под действие поощрительных мер и налоговых льгот, что превращает предприятие в лицо, заинтересованное в природоохранных мероприятиях.

Принципиальная невозможность выполнения нормативных требований к качеству сточных вод в регионах РФ даже при реализации самых современных технологий очистки превращает практически 100% предприятий в нарушителей природного законодательства и полностью лишает их стимула добиваться улучшения экологической ситуации. Необоснованно жесткие и невыполнимые требования, несправедливые плата за загрязнение, штрафы и санкции ставят предприятия на грань банкротства.

Все это говорит о том, что необходимо существенно изменить систему управления качеством вод и водными ресурсами на федеральном и региональном уровнях, а также водное законодательство. Этот вопрос неоднократно поднимался в печати, в том числе на страницах журналов «Водоснабжение и санитарная техника» и «Гальванотехника и обработка поверхности» .

Авторы статьи:

  • Кудрявцев Владимир Николаевич — д-р хим. наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ

  • Виноградов Сергей Станиславович — д-р техн. наук, профессор, в.н.с. ОАО «Импульс»

Литература:

Специалисты Технопарка РХТУ им. Д.И. Менделеева также рекомендуют к прочтению статьи: