Система административной юрисдикции

СТУДЕНТАМ :: Лекции (УМК) :: Административная юрисдикция

ТЕМА 1. ПРЕДМЕТ, ПРИНЦИПЫ И СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮРИСДИКЦИИ

ПЛАН

  1. Административный процесс и административные производства.
  2. Административная юрисдикция понятие и содержание.
  3. Виды административных производств.

С юридических позиций процесс своим назначением имеет реализацию норм материального права. Исходя из такой посылки, деятельность по реализации материальных административно-правовых норм можно рассматривать в качестве административного процесса.

Административно-процессуальная деятельность понимается в двух вариантах: а) административно-процедурном; б) административно-юрисдикционном.

Это положение подробно изучается по курсу административного права. Поэтому автор излагает материал, с учетом познания читателем административного права. «Административный процесс — это урегулированная административно-процессуальными нормами правоустановительная и правоприменительная деятельность органов государственного управления, а в предусмотренных законом случаях — и иных органов и их должностных лиц, общественных организаций и их представителей по реализации норм административно-процессуального права и разрешению индивидуально-конкретных дел, возникающих из отношений управленческого (служебного) подчинения».

При этом следует напомнить некоторые характерные черты административного процесса:

1. Административный процесс является формой реализации норм административного и некоторых иных отраслей права, специфической юридической формой управленческой деятельности.

2. Содержанием административного процесса являются управленческие процессуальные отношения, возникающие между субъектами процесса, совершаемые в определенной последовательности действия субъектов, осуществляющих свои полномочия и обязанности в сфере управления.

3. Административный процесс (в отличие от уголовного и гражданского) охватывает более широкий круг общественных отношений, имеет более сложную структуру производств, регламентируется многочисленными административно-процессуальными нормами.

4. Сфера административного процесса не исчерпывается реализацией норм административного материального права и защитой административно-правовых отношений. Нормы финансового, земельного и других отраслей права в ряде случаев применяются в соответствии с правилами, установленными административно-процессуальными нормами.

Вопрос о видах административных производств, представляет значительный интерес, прежде всего, с позиций практического применения административно-процессуальных норм. Как известно, в административном порядке разрешаются дела по применению соответствующих правовых норм почти всех отраслей материального права, за исключением уголовного. Это особенность административно-процессуальной деятельности предопределяет и многообразие административных производств, если подразделить их, исходя из специфики регулируемых общественных отношений.

Известно, что в юридической литературе нет единого подхода к классификации административных производств. Прежде всего, это объясняется различием во взглядах ученых на объем административного процесса. Не вступая в общую дискуссию по данному вопросу, представляется теоретически и практически обоснованным классифицировать административные производства по видам индивидуально-конкретных дел, разрешаемых в административном порядке, независимо от того, к какой отрасли права относятся регулируемые общественные отношения:

1. Административные производства по индивидуально-конкретным делам, связанным с рассмотрением ходатайства, заявлений и жалоб государственных и общественных органов, предприятий, учреждений, организаций.

2. Производство по спорам предприятий и хозяйственных организаций в арбитражном суде.

3. Производство по обращениям граждан в государственные органы и организации — производство по жалобам граждан на незаконные действия должностных лиц.

4. Производство по делам об административных проступках и применению мер административного принуждения.

5. Производство по делам о дисциплинарных проступках рабочих и служащих государственных органов, предприятий, учреждений, организаций.

6. Производство по делам о возмещении материального ущерба в административном порядке.

7. Производство по делам, связанным с осуществлением административного надзора.

8. Производство по делам, связанным с осуществлением государственного: надведомственного и внутриведомственного контроля.

А так же и другие производства, предлагаемые различными авторами, например, народное производство; согласительное производство;

Ряд авторов, например, Сорокин В.Д., настаивает на выделении в самостоятельный институт — производства по жалобам граждан.

Таким образом:

во-первых, административный процесс имеет сложную структуру, состоящую из специфических административных производств;

во-вторых, каждому из этих производств свойственны характерные черты, вытекающие из особенностей материально-правовых институтов, нормы которых реализуются не непосредственно, а при помощи административно-процессуальных норм;

в-третьих, этот сложный механизм реализации соответствующих правовых норм, многие из которых имеют принудительно-обязательный характер, обусловлен объективными требованиями законности и задачами ее реального обеспечения.

И так, мы с Вами выделим лишь административно-юрисдикционные производства (административная юрисдикция).

Понятие административной юрисдикции.

Юрисдикция — (от латинского jurisdictio суд, судопроизводство) — круг полномочий судебного или административного органа по правовой оценке конкретных фактов, в том числе по разрешению споров и применению предусмотренных законом санкций.

Административная юрисдикция — деятельность органов государственного управления и их должностных лиц по разрешению индивидуальных административных дел и применению соответствующих административных санкций.

Административно-юрисдикционный процесс представляет собой такую принудительную деятельность, которая реализуется нормами административного права. В нем можно выделить такие основные составляющие части:

1. Производство по делам об административных правонарушениях;

2. Производство по применению мер дисциплинарной ответственности на основе норм административного права;

3. Производство по делам о жалобах и заявлениях граждан на неправомерные действия или бездействие должностных лиц органов государственного управления;

Производство по делам об административных правонарушениях наиболее полно урегулировано законодателем по сравнению с другими видами административно-юрисдикционных производств. Так, в кодексе РСФСР об административных правонарушениях этому посвящен отдельный раздел (раздел IV КоАП). Это производство будет изучаться более подробно.

Производство по делам о дисциплинарных проступках базируется на материальных нормах трудового права и административного права, а поэтому имеет свои особенности. Его суть заключается в том, что к лицам, совершившим правонарушение, в виде дисциплинарного проступка применяются, предусмотренные законодательством меры дисциплинарной ответственности. Процессуальные нормы, регулирующие порядок наложения дисциплинарных взысканий, как правило, содержится в трудовом законодательстве. Однако данное производство урегулировано, в настоящее время, различными нормативно-правовыми актами, что предопределено наличием форм государственно-служебных отношений. Общее, что характерно для производства по дисциплинарным проступкам. Это то, что взыскание налагается уполномоченным на это вышестоящим должностным лицом.

За нарушение трудовой дисциплины администрация предприятия, учреждения, организации применяет следующие дисциплинарные взыскания:

замечание; выговор; строгий выговор; увольнение.

А на государственного служащего, так же может налагаться, кроме указанных, взыскание в виде: предупреждения о неполном служебном соответствии. Кроме этого в правоохранительных органах применяются и такие взыскания, как лишение нагрудного знака, снижение в специальном звании на одну ступень, понижение в должности.

Государственный служащий, допустивший должностной проступок, может быть временно (но не более чем на месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Отстранение государственного служащего от исполнения должностных обязанностей в этом случае производится распоряжением руководителя. Порядок проведения при этом служебного расследования, применения и обжалования дисциплинарных взысканий определяется актами законодательства Российской Федерации.

При наложении дисциплинарного взыскания должны учитываться тяжесть совершенного проступка, обстоятельства, при которых он совершен, предшествующая работа и поведение работника. До применения дисциплинарного взыскания от работника должно быть затребовано письменное объяснение. Дисциплинарное взыскание применяется непосредственно за обнаружением проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая времени болезни работника или пребывания его в отпуске.

Взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии или проверки финансово-хозяйственной деятельности — не позднее двух лет со дня его совершения. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу.

За каждый проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание. Приказ (распоряжение) или постановление о применении дисциплинарного взыскания с указанием мотивов его применения объявляется (сообщается) работнику, подвергнутому взысканию, под расписку.

Порядок применения и обжалования дисциплинарных взысканий устанавливается федеральными законами. Дисциплинарное взыскание налагается лицом или органом, назначившим государственного служащего на должность, и предусматривает следующие виды взысканий: замечание, выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, понижение в должности, увольнение с государственной службы.

Дисциплинарное взыскание может быть обжаловано в порядке, установленном законодательством. Орган, рассматривающий трудовой спор, вправе учитывать тяжесть совершенного проступка, обстоятельства, при которых он совершен, предшествующее поведение работника, отношение к труду, а также соответствие дисциплинарного взыскания тяжести совершенного проступка

Если в течение года со дня применения дисциплинарного взыскания работник не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию, то он считается не подвергшимся дисциплинарному взысканию. Администрация имеет право вместо применения дисциплинарного взыскания передать вопрос о нарушении трудовой дисциплины на рассмотрение трудового коллектива

Дисциплинарное взыскание может быть снято до истечения года применившим его органом или должностным лицом по собственной инициативе, по ходатайству непосредственного руководителя или трудового коллектива, если подвергнутый дисциплинарному взысканию не совершил нового проступка и проявил себя как добросовестный работник

В течение срока действия дисциплинарного взыскания меры поощрения к работнику не применяются

Все это определяет специфику рассматриваемого вида административного производства, что позволяет выделить его в самостоятельную структурную часть административно-юрисдикционного процесса.

Производство по делам о жалобах и заявлениях. Гражданин в праве обратиться в суд с жалобой, если считает, что неправомерными действиями государственного органа, общественной организации или должностного лица нарушены его права или свободы. Законодательство к действиям государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, подлежащим судебному обжалованию, относит коллегиальные и единоличные действия, в результате которых:

а) нарушены права или свободы гражданина;

б) созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;

в) на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия государственного органа, общественной организации, должностного лица непосредственно в суд либо к вышестоящему, в порядке подчиненности, государственному органу, общественной организации, должностному лицу или прокурору.

Вышестоящие в порядке подчиненности государственный орган, должностное лицо обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд. Жалоба может быть подана гражданином, права или свободы которого нарушены, или его представителем, а также по просьбе гражданина — уполномоченным представителем общественной организации, трудового коллектива.

Жалоба подается по усмотрению гражданина в суд по месту его жительства либо в суд по месту нахождения государственного органа, общественной организации, должностного лица. Для обращения в суд с жалобой устанавливаются следующие сроки:

  1. три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав и свобод;

2) один месяц со дня получения гражданином уведомления об отказе вышестоящих в порядке подчиненности государственного органа, общественной организации, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее ответ.

Жалоба должна быть рассмотрена судом в десятидневный срок с участием гражданина, подавшего жалобу, и руководителя государственного органа, общественной организации или должностного лица, действия которых обжалуются, либо их представителей. С согласия лица, подавшего жалобу, она может быть рассмотрена судьей единолично. Неявка в судебное заседание по неуважительной причине гражданина, подавшего жалобу, или руководителя государственного органа, общественной организации либо должностного лица, действия которых обжалуются, или их представителей не служит препятствием к рассмотрению жалобы, однако суд может признать явку указанных лиц обязательной.

В судебном разбирательстве могут участвовать представители общественных организаций и трудовых коллективов, а также должностные лица вышестоящих в порядке подчиненности органов или их представители.

Судом должны быть исследованы материалы, представленные вышестоящим в порядке подчиненности государственным органом, общественной организацией или должностным лицом, признавшими обжалуемые действия законными, а также могут быть выслушаны объяснения других лиц, исследованы необходимые документы и иные доказательства.

Суд, признав жалобу обоснованной, выносит решение об обязанности соответствующих государственного органа, общественной организации или должностного лица устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина.

Установив, что обжалуемые действия были совершены в соответствии с законом, в пределах полномочий государственного органа, общественной организации или должностного лица и права либо свободы гражданина не были нарушены, суд выносит решение об отказе в удовлетворении жалобы.

Решение суда по жалобе направляется для устранения допущенных нарушений закона или другого нормативного акта руководителю государственного органа, общественной организации или должностному лицу, действия которых были обжалованы, либо вышестоящим в порядке подчиненности государственному органу, общественной организации или должностному лицу, а также гражданину не позднее десяти дней после вступления данного решения в законную силу.

Решение суда, вступившее в законную силу, обязательно для государственного органа, общественной организации, должностного лица, которых оно касается. С момента вступления в законную силу решения суда о признании индивидуального или нормативного акта либо отдельной его части незаконными этот акт или его отдельная часть считаются недействующими. Об исполнении решения должно быть сообщено суду и гражданину не позднее чем в месячный срок со дня получения решения суда. В случае неисполнения решения суд принимает меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

Все это определяет особенности рассматриваемого вида административного производства, и позволяет выделить его как самостоятельную структурную часть административно-юрисдикционного процесса.

Юрисдикция возникает там, где необходимо решить спор о праве, о нарушении правовых предписаний. Административная юрисдикция, равно как и все правоприменение, представляет собой управленческую деятельность, содержанием которой является сбор, исследование, оценка информации и принятие управленческого решения.

Юрисдикционное вмешательство государственных органов, подчеркивает Л.С. Явич, не требуется, пока не возникают правовые конфликты. Именно решение этих конфликтов составляет основное содержание административно-юрисдикционной деятельности. Административная юрисдикция – это споры о праве административном, или же административно-правовые споры.

В основе разрешения административно-правовых споров, в процессе разрешения которых обязательна правовая оценка поведения сторон, лежат индивидуальные административные дела. Рассмотрение таких спорных конкретных дел составляет содержание юрисдикционного процесса. Оно предполагает установление определенного порядка, требует каких либо правил, которыми следует руководствоваться при рассмотрении такой категории дел. Это означает, что необходим особый порядок правового регулирования административно-процессуальной деятельности юрисдикционного характера. Таким образом, административная юрисдикция, как процессуальная категория, служит, в конечном счете, целям правоохраны, практически во всех отраслях и сферах государственного управления.

При этом административно-юрисдикционная деятельность не является исключительной прерогативой органов исполнительной власти и их должностных лиц. Решения значительной категории дел подведомственно судьям. И Российское законодательство идет по пути расширения их компетенции.

Характеристика административной юрисдикции как правоприменительной деятельности позволяет раскрыть ее внутренний механизм. Однако само применение права охватывает различные формы деятельности и не исчерпывается юрисдикцией.

Административная юрисдикция имеет много сходного с судебной юрисдикцией. Юрисдикция как государственно-властная деятельность полномочного органа состоит в применении закона к юридическим конфликтам и принятия по ним правовых индивидуальных актов.

Наличие правового спора обязательный, но не единственный признак административной юрисдикции. Исходя из этого, необходимо определение признаков административной юрисдикции.

Признаки административной юрисдикции:

— наличие в конкретном деле правового спора или признаков правонарушения, требующего властного вмешательства компетентного органа для разрешения конфликтной ситуации и восстановления правопорядка в соответствии с предписанием закона. Юрисдикция возникает лишь тогда, когда необходимо решить спор о праве, о нарушении правовых предписаний;

— состязательная процедура разрешения дел, которая обусловлена необходимостью установления и доказывания его фактических обстоятельств, что предполагает активность не только органа (должностного лица), рассматривающего дело, но и заинтересованных участников процесса по данному делу;

— издание юрисдикционного акта по соответствующему делу.

Совокупность перечисленных признаков, как отмечает Розин Л.М., позволяет таким образом рассматривать юрисдикционную деятельность:

— как часть административного процесса, присущего строго определенным видам административного производства;

— как определенный вид административно-правоохранительной деятельности, качественно отличный от надзорно-контрольной деятельности органов управления, деятельности по обеспечению исполнения норам права (правообеспечения), а также деятельности по непосредственному исполнению (реализации) государственного принуждения;

— как специфическую разновидность правоприменения, носящую строго административно-процессуальный характер в сфере государственного управления.

Принципы административной юрисдикции.

1. Законности принцип. Базируется на требованиях Конституции РФ. Означает неукоснительное исполнение требований закона всеми участниками административно-процессуальной деятельности. Он обуславливает защиту общих интересов и прав граждан.

2. Гласности принцип. Все дела рассматриваются гласно, в присутствии лица, привлекаемого к ответственности. Исключением могут быть лишь случаи, когда известно, что лицо своевременно было уведомлено о месте и времени рассмотрения дела, от лица поступило заявление о рассмотрении дела в его отсутствие.

3. Презумпции невиновности принцип. Лицо, привлекаемое к административной ответственности считается невиновным до тех пор, пока его виновность не будет доказана в установленном законом порядке. Данный принцип предполагает, что бремя доказывания лежит на обвинителе. Привлекаемый к ответственности не обязан доказывать свою невиновность, хотя, и имеет на это право. Из этого принципа вытекает и такое положение, как — любое сомнение толкуется в пользу лица, привлекаемого к ответственности. Оно относится к тем случаям, когда сомнения не были устранены в ходе разрешения дела. Указанное обстоятельство является одним из оснований вынесения оправдательного постановления.

4. Оперативности и экономичности принцип. Проявляется, прежде всего, в сжатости сроков, определяющих прохождение дела, что позволяет сократить срок между совершением проступка и его юридической оценкой. Минимальности затрат на производство.

5. Права на защиту принцип. Этот принцип реализуется путем предоставления гражданину правовых возможностей для доказывания своей невиновности либо приведения обстоятельств смягчающих ответственность.

Он имеет право знакомиться со всеми материалами дела, заявлять ходатайства и т.п., пользоваться при рассмотрении дела помощью адвоката. Пользоваться юридической помощью могут и потерпевшие.

6. Равенства граждан перед законом принцип. Этот принцип закрепляет положение о том, что все граждане равны перед законом независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, рода и характера занятий, места жительства и других обстоятельств.

7. Ответственности должностных лиц за принятое решение принцип. Сущность этого принципа заключается в том, что каждое должностное лицо подлежит ответственности за незаконное решение или неправомерные действия (бездействия) по отношению к гражданам или юридическим лицам.

Эти принципы тесно связаны между собой, они осуществляются в неразрывном единстве, образуя гармоничную систему производства.

Нельзя ради гласности жертвовать истиной, ради оперативности — законностью и т.п. только последовательная реализация всех принципов соответствует демократической природе производства и позволяет лучшим образом достичь целей процесса.

Однако целесообразно было бы рассмотреть и некоторые принципы, имеющиеся за рубежом. Например, принцип доверия и веры (Германия, Швейцария). Эти принципы определяют не только отношения между администрацией и гражданами, но и поведение граждан по отношению к органам власти. Гражданин имеет право на защиту своего доверия по отношению к поведению администрации. Принцип запрета произвола. Под произволом понимается такое поведение администрации, которое не может быть объяснено при помощи разумных аргументов. Произвол часто связан со злоупотреблением властью.

Функции административной юрисдикции.

Охранительная функция – обусловлена ее принадлежностью к правоохранительной деятельности. Юрисдикция всем своим назначением призвана осуществлять данную функцию. Охранительная функция реализуется, прежде всего, при разрешении дел об административных правонарушениях, оказании юридической защиты оспариваемым правам и интересам.

Особенностью охранительной функции административной юрисдикции является то, что она осуществляется в основном после совершения правонарушения. Полезный результат этого действия, не затрагивающего почти генезиса правонарушений, по мнению В.Н. Кудрявцева, состоит в предупреждении рецидива и общем профилактическом воздействии на других неустойчивых членов общества.

Охранительная функция административной юрисдикции охватывает также деятельность компетентного органа (должностного лица) по устранению причин и условий, способствующих совершению правонарушения.

Регулятивная функция – юрисдикция как правоприменительная деятельность участвует в индивидуальном правовом регулировании. Она выполняет функции регулятора посредством перевода нормативных предписаний в реальные действия субъектов, в правоотношения. Поэтому регулятивная функция административной юрисдикции отражает ее управленческий аспект. Посредством актов юрисдикции органы управления и другие субъекты осуществляют регулирование общественных отношений.

Воспитательная функция – весь процесс направлен на возможность воспитания уважения к действующему закону. Исходя из этого значение имеет правильная и четкая организация и культура юрисдикционного процесса, которые обоснованно рассматриваются в качестве факторов, определяющих законность. Законное и справедливое постановление, принятое по делу повышает авторитет органа административной юрисдикции, способствует формированию позитивных правовых установок граждан, воспитывает их в духе уважения к закону.

Предмет административной юрисдикции — совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе разрешения возникающих споров.

Метод административной юрисдикции определяется ее предметом. Но если предмет — это, какие отношения регулируются, то метод — как, каким образом регулируются эти общественные отношения. Метод характеризует волевую сторону регулятивных свойств данной отрасли. В административной юрисдикции метод проявляется в следующих характерных признаках: юридическое положение сторон; юридические факты породившие возникновение спора; как определяются права и обязанности субъектов; защищенность прав субъектов — участников спора.

Основу метода административной юрисдикции составляет исследование и анализ основных свойств и закономерностей юрисдикционной деятельности государства, складывающихся в этой сфере общественных отношений, а также норм права, регулирующих эти отношения.

Административно-правовой метод имеет свои особенности. Возникшие споры решаются в административном порядке, самим субъектом, либо вышестоящим, И лишь, в крайнем случае, в судебном порядке. А гражданско-правовой метод, например, предполагает, как правило, защиту интересов при споре в суде.

Рецензия

на статью Джухи Ольги Владимировны «Система принципов административно-юрисдикционного процесса»

Современный этап развития российской системы государственного управления характеризуется становлением процессуальной подотрасли административного права. Это объективно обусловлено всем ходом политико-правовых реформ, направленных на системную трансформацию взаимоотношений государства и личности. В современных условиях изменяются сама основа административно-процессуальной деятельности, характер методов публичного управления, формы администрирования.

В связи с этим представляется актуальным исследование основных концептуальных вопросов административно-юрисдикционного процесса, к которым относятся, прежде всего, принципы процесса. Именно они, являясь основой любого вида юридического процесса, формируют ключевые параметры его нормативной модели.

Статья выполнена на высоком уровне. В данной работе содержится ряд выводов, представляющих научный интерес. Так, заслуживает внимания предложенная автором классификация принципов административно-юрисдикционного процесса, основанная на функционально-институциональном признаке. Критический анализ, существующих в административноправовой литературе подходов к классификации принципов административного процесса позволил автору сформировать систему принципов, где в качестве системообразующего определен аксиологический признак административно-юрисдикционного процесса.

Следует отметить, что работа в целом представляет научный интерес, особенно в контексте теоретической разработки системы принципов административноюрисдикционного процесса как организующего начала в сфере административной юрисдикции.

На основании вышеизложенного можно полагать, что настоящая статья соответствует предъявляемым требованиям и может быть опубликована в журнале, входящем в перечень журналов, рекомендуемых ВАК для публикации результатов научных исследований.

доктор юридических наук,

профессор А.Н. Позднышов