Соотношение контроля и надзора

Законодатели урегулировали процесс обоснования контролирующими органами своих решений о принятии мер реагирования на выявленные нарушения требований законодательства при осуществлении госнадзора (контроля).

Так, в Кодексе административного судопроизводства Украины появится новая статья 1836. Ней урегулировано, как представители контролирующих органов должны подавать административный иск в окружной административный суд. Такой иск предоставляют не позднее следующего дня после принятия решения (распоряжения) о принятии мер реагирования.

Вопрос об открытии производства по административному делу суд решает не позднее следующего дня со дня поступления искового заявления. Вместе с тем копии определения об открытии производства безотлагательно направляются истцу и лицу, прав, свобод, интересов или обязанностей которого касается административный иск.

В случае вынесения определения об открытии производства по делу суд в пятидневный срок принимает постановление по существу заявленных требований.

Вместе с тем апелляционные жалобы на судебные решения суда первой инстанции подаются в течение трех дней со дня их принятия и рассматриваются в срок не более трех дней со дня открытия апелляционного производства.

Предприятие, к которому были применены меры реагирования и обоснованность которых подтверждена постановлением суда, имеет право подать заявление об отмене таких мер, если обстоятельства, послужившие основанием для принятия данных мер, перестали существовать или устранены, что подтверждается соответствующими доказательствами. Такое заявление подается в административный суд, который принял определение о подтверждении обоснованности мер реагирования, принятых субъектами властных полномочий.

По результатам рассмотрения заявления суд выносит определение об удовлетворении или об отказе в его удовлетворении, которое не подлежит обжалованию. При этом отказ в удовлетворении заявления не препятствует повторному обращению в суд с заявлением об отмене мер реагирования.

Соответствующие изменения внесены и в Закон Украины «Об основных принципах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности» от 05.04.2007 г. № 877-V. В частности, он дополнен положениями, на основании которых меры реагирования, обоснованность которых должна быть подтверждена административным судом, не применяются, а соответствующий распорядительный документ подлежит немедленной отмене органом государственного надзора (контроля).

Указанные изменения вводятся с 1 июля 2013 года.

Закон Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно устранения ограничений в осуществлении хозяйственной деятельности» от 20.06.2013 г. № 353-VІІ.

Вступает в силу 27.06.2013 г.

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы гражданского права

Отмена усыновления ребенка влечет за собой определенные правовые последствия, указанные в ст. 143 СК. Ребенок по решению суда передастся родителям, а при отсутствии родителей, а также если передача родителям противоречит интересам ребенка, на попечение органа опеки и попечительства.

Суду предоставлено право, исходя из интересов ребенка, обязать бывшего усыновителя выплачивать средства на содержание ребенка в размере, установленном ст. 81 и 83 СК.

Отмена усыновления является необратимым правовым актом в то время, как родители, лишен-

ные родительских прав и обязанностей, могут быть в них восстановлены.

Поскольку в настоящее время в российском законодательстве не предусмотрена специальная подсудность дел об отмене усыновления детей — граждан России иностранными гражданами, это обстоятельство является еще одним аргументов в пользу отмены тайны усыновления детей — граждан России иностранными гражданами8.

8 Паршуткин В., Львова Е. Всегда ли оправдано сохранение тайны усыновления // Рос. юстиция. 1999. № 4. С. 24—29.

ПРИЗНАКИ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В СФЕРЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА

А.А. СПЕКТОР,

кандидат юридических наук, доцент кафедры предпринимательского права Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина Научная специальность: 12.00.03 — гражданское право; предпринимательское право;

семейное право; международное частное право E-mail: mos-ssp@mail.ru Рецензент: доктор юридических наук Р.А. Курбанов

Аннотация. Приведены разные точки зрения, существующие в научной литературе, о признаках государственного контроля в сфере предпринимательской деятельности. Рассмотрен вопрос о сущности государственного контроля.

Ключевые слова: контрольная деятельность, государственный контроль, принципы, сущность государственный контроля.

CHARACTERISTICS OF THE STATE CONTROL IN BUSINESS SPHERE

A.A. SPECTOR,

Keywords: control activity, state control, principles, essence of state control.

Проблема государственного контроля и надзора предпринимательской деятельности является не только одним из основных вопросов как в доктрине, так и в правоприменительной практике. От наличия эффективного механизма контрольно-надзорной деятельности уполномоченных органов в конечном счете зависит обес-

печение законности в нашем государстве. Особое значение механизм приобретает в современных условиях экономической деятельности, а также проводимой административной реформы, соответственно, при поставленных задачах по преобразованию механизма и системы государственного управления.

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы гражданского права

В юридической литературе нет единства в понимании сущности государственного контроля. Так, А.М. Тарасов рассматривает государственный контроль как функцию государственного управления1. Как специфическую деятельность государственных органов определяют государственный контроль Л.В. Акопов, В.П. Беляев2. Высказывается мнение, что контроль выступает как один из методов управ-ления3. Причем такой вывод ученых основан на буквальном толковании ст. 4 Федеральный закон «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», в которой законодатель рассматривает государственный контроль (надзор) как один из методов, посредством которого осуществляется государственное регулирование. Кроме того, государственный контроль рассматривается как способ обеспечения законности и дис-циплины4 и в аспекте контроля гражданского общества над деятельностью государственных органов5.

Многообразие в понимании сущности государственного контроля объясняется многоаспект-ностью этого явления. Можно принять точку зрения каждого из исследователей, поскольку в их трактовках понимания сущности государственного контроля содержится тот или иной аспект этого явления. Однако в любом случае по своей природе контрольная функция государства является производной по отношению к регулирующему воздействию на общественные отношения, в том числе в сфере предпринимательства.

Контрольная функция является необходимым атрибутом любого современного правового государства. Необходимость осуществления контрольно-надзорной функции государства доказана историческим развитием государств всех типов и форм. Государственному контролю, как любому правовому явлению, присущи определенные признаки, которые представляют собой определенные черты, свойства того или иного явления. Под признаками государственного контроля в сфере предпринимательства следует понимать характерные черты, присущие возникающим правоотношениям при осуществлении государственного контроля предпринимательской деятельности.

В юридической литературе нет единства в понимании признаков ни государственного контроля, ни государственного контроля в сфере предпринимательства. Так, А.В. Журавлев к прин-

ципам государственного контроля относит следующие признаки:

♦ отношение подчиненности между контролером и контролируемым;

♦ объект контроля — законность и целесообразность деятельности контролируемого хозяйствующего субъекта;

♦ возможность применения контролирующим органом в соответствующих случаях мер воздействия к подконтрольному за допущенные нарушения6.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Эти признаки, несомненно, относятся как к признакам государственного контроля, так и непосредственно к признакам государственного контроля в сфере предпринимательства. Однако признаки, идентифицирующие то или иное правовое явление, не должны быть общими и характерными для многих правовых явлений. Вышеперечисленные признаки могут характеризовать не только государственный контроль, но и отношения, например, с участием саморегулируемых организаций.

О.Л. Дубовик при рассмотрении признаков государственного экологического контроля указывает следующие:

♦ осуществление такого контроля от имени государства;

♦ осуществление специально уполномоченными на то органами и должностными лицами;

♦ вне- и надведомственный характер государственного контроля;

♦ представляет собой одну из функций государственного экономического управления;

♦ сопряжен с применением в необходимых случаях мер административного принуждения7.

Первый и второй признаки, выделенные О.Л. Дубовик, можно объединить в один признак,

1 Тарасов А.М. Государственный контроль: сущность, содержание, современное состояние // Журнал рос. права. 2002. № 1. С. 26.

3 Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: учебник. Саратов, 2003. С. 242.

5 Акопов Л.В. Указ. соч. С. 124—126.

6 Журавлев А.В. Центральный банк РФ: проблемы развития и укрепления банковской системы: автореф. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 145.

7 Дубовик О.Л. Экологическое право: учебник; 3-е изд. М., 2010. С. 331.

Вестник Московского университета МВД России

№ 7 / 2011

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы гражданского права

поскольку именно органы публичной власти вступают в правоотношения от имени государства. При этом непонятно, почему исследователеь относит к признакам, которые характеризуют то или иное правовое явление, четвертый признак. Это утверждение можно отнести, например, к пониманию сущности, понятию государственного контроля, но не к признакам.

Е.К. Волчинская и др. в качестве признаков государственного контроля называют:

♦ строгую регламентацию порядка осуществления контрольной деятельности государства;

♦ независимость органов государственного контроля;

♦ высокую определенность объекта и субъекта контроля;

♦ единообразие правовой регламентации механизмов контроля;

♦ открытость и прозрачность методов контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти8.

Исследователи смешивают два понятия, а именно признаки государственного контроля и принципы государственного контроля. Признаки характеризуют какое-либо явление, это те его специфические свойства, черты, которые являются отличительными. Принципы характеризуют основные начала, на которых осуществляется та или иная деятельность, которые лежат в основе правового регулирования каких-либо правоотношений. Очевидно, что это разные понятия, при этом недопустимо подменять одно понятие другим или объединять их.

По мнению Т.О. Шилюк, к признакам государственного контроля, в частности государственного контроля в сфере здравоохранения, можно отнести следующие признаки:

♦ осуществление этой деятельности специально образованными в этих целях органами исполнительной власти;

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

♦ надзорные полномочия в области здравоохранения по своей направленности являются выражением общей цели, поставленной перед исполнительной властью, а именно оказание упорядочивающего воздействия на развитие общественных отношений;

♦ контроль и надзор в области здравоохранения представляют собой процесс последовательно осуществляемых этапов;

♦ специфика этого вида деятельности в области здравоохранения проявляется в наборе используемых форм и методов деятельности, таких как лицензирование, аттестация, государственная аккредитация9.

К признакам государственного контроля предпринимательской деятельности относятся следующие:

♦ публичность — государство непосредственно участвует в рассматриваемых отношениях через уполномоченные органы, которые наделяются государством соответствующими контрольными полномочиями. Кроме того, этот признак указывает на публичные интересы государства при проведении контрольных мероприятий, которые заключаются в создании устойчивой экономики страны. Публичность этих отношений проявляется и в том, что государство в лице уполномоченных органов применяет рычаги принудительного воздействия на деятельность хозяйствующих субъектов, что расценивается как вмешательство в хозяйственную, производственную деятельность организации (посредством применения мер административного принуждения). Таким образом, контрольная деятельность носит публично-правовой характер;

♦ осуществление контрольной деятельности осуществляется с использованием определенных форм и методов, которые представляют собой совокупность способов и приемов воздействия на общественные отношения, возникающие в сфере предпринимательства. К ним можно, в частности, отнести государственное регулирование цен (тарифов) на отдельные виды продукции (услуг), перечень которых определяется федеральными законами; государственный контроль над регулируемыми государством ценами (тарифами) в электроэнергетике; лицензирование, квотирование; таможенный контроль;

♦ цель государственного контроля — соблюдение хозяйствующими субъектами законности и целесообразности осуществления ими деятельности, что, в свою очередь, определяет объект контрольной деятельности. Контрольная деятельность отличается от надзорной тем, что направлена на проверку не только законности предпринимательской деятельности, но и такой деятельности с точки зрения ее целесообразности.

8 Административная реформа в России: науч.-практ. пособие / Е.К. Волчинская ; под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабрие-вой. М., 2006.

9 Шилюк Т.О. Государственный контроль и надзор в области здравоохранения // Административное право и процесс. 2009. № 3.

УДК 342.92

йй! 10.24147/2542-1514.2018.2(1).85-90

О СООТНОШЕНИИ ПОНЯТИЙ КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА К.В. Маслов

Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского, Омск, Россия

Проводится анализ административного законодательства, регламентирующего реализацию государственного контроля и надзора, раскрывается понятие и содержание контроля и надзора, а также контрольной и надзорной деятельности уполномоченных на то органов исполнительной власти, исследуется понимание современной правоприменительной деятельности контрольно-надзорных органов, их должностных лиц.

Информация о статье

Дата поступления —

25 января 2018 г.

Дата принятия в печать —

10 февраля 2018 г.

Дата онлайн-размещения —

20 апреля 2018 г.

Ключевые слова

Зако нодател ьство, административное законодательство, контроль, надзор, разграничение, органы исполнительной власти, контрольно-надзорная деятельность, должностные лица, администрация

ON THE CORRELATION OF THE CONCEPTS OF CONTROL AND SUPERVISION

Kirill V. Maslov

Dostoevsky Omsk State University, Omsk, Russia

Article info

Received — 2018 January 25 Accepted — 2018 February 10 Available online — 2018 April 20

The subject. The article is devoted to analysis of control and supervision as interrelated concepts.

The purpose of the study is to identify the correlation of the concepts of control and supervision.

The methodology includes methods of complex analysis, synthesis, as well as formal-logical and formal-legal methods.

1. Значение контрольно-надзорной деятельности

В ежегодном Послании Федеральному Собранию Президент РФ В.В. Путин обратил внимание на важность профилактической роли применения законодательства, регулирующего реализацию государственного контроля и надзора, особенно в области

предпринимательской деятельности, необходимость снятия всех административных, правовых и любых других барьеров, которые мешают свободному развитию бизнеса, так как в результате давления на бизнес со стороны некоторых представителей контрольно-надзорных органов часто разваливаются успешные компании. Он подчеркнул, что важно

совершенствовать контроль и надзор уполномоченных органов, которые должны заниматься не только выявлением нарушений, но и профилактикой1.

Невыполнение требований контрольно-надзорных органов исполнительной власти наносит значительный ущерб экономике России. По оценкам специалистов, ежегодные потери от игнорирования предписаний контрольно-надзорных органов в последнее время составляют 2,4-2,6 % ВВП страны, т. е. около 3 млрд руб., а темп прироста экономического ущерба — 5-7 % в год.

Как представляется, низкий уровень контроля и надзора со стороны уполномоченных органов заметно влияет на внутреннюю составляющую национальной безопасности страны, затрагивает конституционные права и свободы граждан, выступает фактором, оказывающим негативное воздействие на обеспечение общественной безопасности в Российской Федерации.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

2. Научные взгляды на соотношение понятий «контроль» и «надзор»

Соотношение понятий контроля и надзора в настоящее время выступает предметом обсуждения многих ученых административного права, поскольку имеет важное теоретическое и практическое значение. Необходимо отметить, что в теории права нет четких критериев разграничения контрольной и надзорной деятельности.

Можно выделить три подхода к соотношению указанных категорий в науке административного права. Ряд ученых считает, что надзор — это часть контроля , другие уравнивают данные категории . Как указывает Л.А. Галанина, в ряде случаев трудно отличить контрольные полномочия от надзорных, поэтому в законодательстве и литературе не всегда четко проводится разграничение между контрольными и надзорными полномочиями, а контрольные и надзорные органы нередко называют «контрольно-надзорными» .

Представители третьего подхода указывают на самостоятельное значение понятий «надзор» и «контроль», считая их различными видами деятельности органов управления . Как полагает С.Г. Нистратов, «надзор всегда имеет своим предметом законность, в то время как контроль — не только законность, но и целесообразность» .

1 Ежегодное Послание Президента Российской Федерации

В.В. Путина Федеральному Собранию 1 декабря 2016 г. 1^1.: http://www.kremlin.ru/events/president/news/53379.

Правоведами разработаны два подхода к пониманию сущности контроля: как функции государственного управления и как деятельности органов власти . Представляется, что обе точки зрения не противоречат друг другу, поскольку отражают различные аспекты такого сложного явления, как контроль.

Существует понимание надзора как «ограниченного контроля» , который заключается в осуществлении органами публичного управления, обладающими правом применения мер административного принуждения, своих функций по отношению к организационно не подчиненным им субъектам в целях установления выполнения последними специальных норм и правил. Так, Ю.М. Козлов выделял следующие критерии разграничения категорий «контроль» и «надзор»: при осуществлении надзора субъект не находится в организационном подчинении надзорного органа, потому к поднадзорному субъекту могут быть применены только административно-принудительные меры; в случае контроля -также могут применяться меры дисциплинарной ответственности .

Как отмечает Ю.А. Андреева, надзор представляет собой систему установленных законами и иными нормативными правовыми актами действий и мероприятий, которые осуществляются уполномоченными органами исполнительной власти и их должностными лицами и направлены на обеспечение соблюдения законов и законности государственными органами и учреждениями, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами .

3. Законодательные подходы к соотношению понятий «контроль» и «надзор»

До настоящего времени на уровне федерального законодательства Российской Федерации имеются явные противоречия при трактовке контроля и надзора. Рассмотрим дефиниции контроля и надзора в законодательстве Российской Федерации.

Понятия «контроль» и «надзор» отождествляются в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»2. В Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных

2 Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Собрание

органов исполнительной власти»3, а также в ряде статей КоАП РФ4 термины «контроль» и «надзор» также являются равнозначными. Например, ст. 19.4 КоАП РФ имеет название «Неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), должностного лица организации, уполномоченной в соответствии с федеральными законами на осуществление государственного надзора, должностного лица органа, осуществляющего муниципальный контроль», ст. 19.5 — «Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), организации, уполномоченной в соответствии с федеральными законами на осуществление государственного надзора (должностного лица), органа (должностного лица), осуществляющего муниципальный контроль». Вместе с тем в ст. 19.5 КоАП РФ «надзор» в ч. 5, 8 и «контроль» в ч. 2 применяются как «самостоятельные» понятия. Этот подход к использованию терминов «надзор» и «контроль» можно наблюдать практически в каждом нормативном правовом акте, затрагивающем вопросы осуществления этих видов деятельности в различных сферах общественной жизни .

Кроме того, необходимо отметить, что при рассмотрении проекта Федерального закона «О государственном и муниципальном контроле (надзоре) в Российской Федерации»5, внесенного Минэкономразвития на рассмотрение в Правительство РФ, нормативного разграничения содержания терминов «контроль» и «надзор» также сделано не было. Здесь, однако, следует обратить внимание, что Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2013 г. № 4766 были приняты положения о федеральном государственном пожарном надзоре в лесах, о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре, о государственном ветеринарном надзоре. В связи с этим утратили силу аналогичные акты о государственном контроле в соответствую-

законодательства Российской Федерации. 2008. № 52. Ст. 6249.

3 Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 11. Ст. 945.

4 Кодекс Российской Федерации об административных

правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // Со-

брание законодательства Российской Федерации. 2002. № 1. Ст. 1.

щих областях. Указанное Постановление Правительства РФ также внесло изменения в многочисленные правительственные акты, устранив терминологическое смешение понятий контроля и надзора в пользу последнего. Например, Постановление Правительства РФ от 21 декабря 2000 г. № 987 «О государственном надзоре и контроле в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов» получило название «О государственном надзоре в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов» (п. 10), а Постановление Правительства РФ от 12 мая 2005 г. № 293 «Об утверждении Положения о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр» стало называться «Об утверждении Положения о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр» (п. 14).

Анализируя представленные точки зрения, можно, согласившись с рядом ученых , выделить следующие основания для дифференциации «контроля» и «надзора»:

1. Органы надзора осуществляют свои функции и полномочия в отношении третьих лиц, которые не находятся по отношению к ним в подчинении; органы контроля — по большей части в отношении организационно подчиненных, но в некоторых случаях и в отношении неподчиненных объектов, например саморегулируемых организаций .

2. При осуществлении надзора в отношении виновных лиц могут применяться меры административного воздействия (административный штраф, лишение специального права, приостановление работ и др.), а в случае контроля — также и меры дисциплинарного воздействия, а иногда и уголовно-правового характера.

3. Объектом надзора являются специальные правила (противопожарные, ветеринарные, санитарные), а объектом контроля — более широкий спектр различных аспектов деятельности подконтрольных объектов (дисциплина, финансы).

6 Постановление Правительства РФ от 5 июня 2013 г. № 476 «О вопросах государственного контроля (надзора) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 24. Ст. 2999.

4. Надзор ограничивается проверкой соблюдения требований законодательства, в то время как при осуществлении контроля возможна оценка эффективности и целесообразности деяний проверяемого субъекта, сопровождающаяся вмешательством в его текущую хозяйственную деятельность.

4. Выводы

Категории «контроль» и «надзор» выступают ключевыми понятиями, обусловливающими формы и направления административной деятельности. Законодателем на сегодняшний день не сформулированы определения понятий «контроля» и «надзора», не определено их соотношение, что порождает как теоретические споры, так и правоприменительные коллизии.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Указанные противоречия могут быть разрешены, на наш взгляд, путем нормативного определения дефиниций «контроля» и «надзора». Рассмотрев представленные точки зрения ученых о понятиях «контроль» и «надзор», изучив различные законодательные акты по обозначенной проблематике, согласимся с мнением Е.С. Изюмовой, что необходимо включить понятия «контроль» и «надзор» в Федеральный закон № 294-ФЗ, «разграничив их как отдельные, самостоятельные функции органов государственного управления, отличие которых заключается в направленности и широте распространяемого действия, а также в конечном результате» .

СПИСОК ЛИТЕРА ТУРЫ

1. Конин Н.М. Административное право России. Общая и Особенная части: курс лекций / Н.М. Конин. -М.: Юристъ, 2004. — 559 с.

11. Байтин М.И. Сущность права / М.И. Байтин. — Саратов: СГАП, 2001. — 416 с.

13. Козлов Ю.М. Административное право / Ю.М. Козлов. — М.: Юристъ, 1999. — 320 с.

88 —

Law Enforcement Review 2018, vol. 2, no. 1, pp. 85-90

Правоприменение 2018. Т. 2, № 1. С. 85-90

ISSN 2542-1514-

19. Бутылина Е.В. Земельный надзор и контроль: дис. … канд. юрид. наук / Е.В. Бутылина. — М., 2015. —

204 с.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

5. Tarasov A.M. Problems of legislative enforcement of state control. Gosudarstvoipravo, 2004, no. 10, pp. 1525. (In Russ.).

11. Baitin M.I. The essence of law. Saratov, SGAP Publ., 2001. 416 p. (In Russ.).

13. Kozlov Yu.M. Administrative law. Moscow, Yurist Publ., 1999. 320 p. (In Russ.).

19. Butylina E.V. Land supervision and control, Cand. Diss. Moscow, 2015. 204 p. (In Russ.).

Правоприменение 2018. Т. 2, № 1. С. 85-90

-ISSN 2542-1514

ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРЕ

БИБЛИОГРАФИЧЕСКОЕ ОПИСАНИЕ СТАТЬИ

INFORMATION ABOUT AUTHOR

Kirill V. Maslov — PhD in Law, Associate Professor,

Chair of State and Municipal Law

Dostoevsky Omsk State University

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНЫЙ ЖУРНАЛ «СИМВОЛ НАУКИ» №5/2015 ISSN 2410-700X

УДК 349.2

Гусейнова Сания Фархад- кызы

магистрант 1 курса Института истории и права Хакасского государственного университета им. Н. Ф. Катанова, гр. МЮ-141

Научный руководитель С. А. Лубенникова

доцент кафедры государственного права Института истории и права Хакасского государственного университета им. Н. Ф. Катанова,

кандидат юридических наук

ЮРИДИЧЕСКОЕ РАЗЛИЧИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА, ИХ ФУНКЦИИ

Аннотация

В данной статье рассмотрены вопросы относительно понятий государственного контроля и надзора. Выявлены признаки, характеризующие контроль и надзор, проведен юридический анализ данных категорий.

Ключевые слова

Контроль, надзор, защита, проверка

Правовые аспекты государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов устанавливается статьями 353-369 ТК РФ.

Л.Ю. Акимов в своей статье «О государственном контроле и надзоре» отмечает то, что при исследовании современных правовых актов и научной литературы, необходимо отметить, что единого правового акта, закрепляющего хотя бы основы деятельности государства по надзору и контролю в России, нет, а термины «контроль» и «надзор», часто употребляющиеся вместе в различном сочетании, до сих пор не стали научными терминами, исчерпывающее и единообразно отражающими правовое, экономическое и управленческое содержание этих понятий. Это наглядно проявляется в первую очередь при анализе действующего законодательства о правовом статусе государственных органов, осуществляющих проверочную деятельность. Существующие нормативные правовые акты регулируют различные виды надзора и контроля, отдельные сферы и аспекты этой деятельности. Нередко в нормативных актах такого рода либо одна и та же деятельность именуется по-разному, либо же одним термином обозначаются различные по своему содержанию виды деятельности .

Для того, чтобы выяснить какие органы относятся к контролирующим, а какие к надзорным необходимо выяснить, чем отличается контроль от надзора.

Контроль представляет собой определенную систему наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров .

Государственный контроль как таковой характеризуется определенными признаками.

1. Отношения между контролирующим объектом и субъектом находятся в подчиненности (в ряде случаев подконтрольности);

2. Объектом государственного контроля как правило, выступает законность, а также целесообразность действий контролируемого;

3. Органы контроля зачастую наделены особым правом отменять решения контролируемого;

4. В случаях, предусмотренных законом к контролируемому объекту могут применяться меры административного воздействия .

От термина «контроль» необходимо отличать термин «надзор». По своей управленческой сути надзор — разновидность контроля, в котором преобладают наблюдательные функции .

В отличие от контроля государственный надзор заключается в проверке реализации действующих в различных сферах и отраслях управления специальных норм и общеобязательных правил.

Надзор характеризуют следующие признаки:

1. Осуществляется специально уполномоченными на то государственными органами;

международный научный журнал «символ науки»

№5/2015

ISSN 2410-700X

2. Область надзора является значительно уже в отличие от государственного контроля;

3. Для органов, осуществляющих государственный надзор отличительной чертой является предоставление им особых властных полномочий, которые не свойственны субъектам контроля, в частности, надзорные органы имеют право предупреждать и пресекать правонарушения, а также привлекать к ответственности виновных лиц.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Резюмируя вышеназванные функции, необходимо констатировать, что государственный надзор -представляет собой особый вид государственной управленческой деятельности, которая осуществляется специальными органами власти в отношении организационно не подчиненных им органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан по поводу исполнения ими общеобязательных норм, правил, стандартов, требований с использованием комплекса мер административного принуждения с целью предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, восстановления установленного порядка и привлечения виновных к административной ответственности.

Список использованной литературы:

1. Акимов Л.Ю. О государственном контроле и надзоре // Законы России. 2010. № 10. С. 89.

2. Хохлова, Е. Б., Сафонова В. А., Трудовое право России. М., 2013. с. 258.

3. Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2006. С. 437-438.

© С.Ф,Гусейнова, С. А. Лубенникова, 2015

УДК 349.2

Гусейнова Сания Фархад- кызы

магистрант 1 курса Института истории и права Хакасского государственного университета им. Н. Ф. Катанова, гр. МЮ-141

Научный руководитель С. А. Лубенникова

доцент кафедры государственного права Института истории и права Хакасского государственного университета им. Н. Ф. Катанова,

кандидат юридических наук

ИННОВАЦИИ В ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА В СФЕРЕ ТРУДА

Аннотация

В данной статье рассмотрены вопросы совершенствования действующего законодательства в контрольно-надзорной деятельности государства в сфере труда. Проведен сравнительный анализ с ранее действовавшим законодательством.

Ключевые слова

Контроль, надзор, защита, трудовые права

За последние годы в РФ были приняты некоторые нормативные акты, которые призваны увеличить действенность надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства К числу таких актов следует отнести ФЗ от 18.07.2011 № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты

Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального

Мы привыкли к тому, что контроль – это привычная функция системы управления, которая осуществляется повсеместно на каждом предприятии, организации и фирме. Вопросов о целесообразности и надобности контроля, как правило, не возникает. Но иногда мы слышим режущее слух слово «надзор», которое у многих вызывает недоверие, отторжение и негативные эмоции. Так ли надо бояться этого слова, и есть ли существенная разница между надзором и контролем, мы и попытается выяснить.

Определение

Контроль – это учёт, проверка, сущность которого выражается в том, что субъект управленческого органа осуществляется контроль над тем, как на объекте выполняются требования вышестоящего органа. Также контроль – это одна из важнейших функций управления, без которой невозможно существование как отдельного предприятия, так и государства в целом. Контроль осуществляется как постоянно, так и время от времени (например, государственная проверка деятельности организации, осуществляемая раз в несколько лет).

Под надзором понимают непрерывное наблюдение и проверку, связанную с обеспечением неукоснительного исполнения законов. Характерный признак надзора в том, что он связан с юридической деятельностью.

Цели контроля и надзора

Цель контролирующих органов – не только осуществить контроль, но и проверить целесообразность того или иного процесса. Оценка целесообразности при надзорных функциях не осуществляется, так как цель надзора – исключительно неукоснительное исполнение законов и конституции.

Органы, осуществляющие контроль и надзор

Любой управленческий орган, будь то организация, предприятие, город или государство, в той или иной степени осуществляет контроль над выполнением предписанных законов и норм в доверенной ему области. Контроль может осуществляться как государственными, так и негосударственными органами. При осуществлении своей деятельности, контролирующие органы наделяются исполнительной властью. По отношению к надзору можно сказать, что его осуществляют специальные государственные органы, специализирующиеся на определённом виде надзора. Виды надзора существуют следующие: санитарно-эпидемиологический надзор, геодезический надзор, надзор за безопасностью дорожного движения, пожарный надзор, административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, надзор за соблюдением законодательства о труде. Отличительная особенность в том, что надзорные органы не обладают административными и управленческими полномочиями.

Выводы сайт

  1. Контроль – относится к одной из управленческих функций, а надзор осуществляется с целью исполнения законов.
  2. Надзор – это непрерывное наблюдение и проверка, контроль – прерываемое, периодическое.
  3. Контролирующие органы осуществляют ещё и оценку целесообразности того или иного процесса, а надзорные только следование закону и конституции.
  4. Контроль осуществляется как государственными, так и негосударственными органами, надзор – только государственными.
  5. Контролирующие органы обладают административными и управленческими полномочиями, а надзорные – нет.

Понятие контроля и надзора

Общие черты и содержание контроля и надзора

1. Контроль и надзор являются государственными функциями.

2. Контроль и надзор проводятся субъектом (гос. органом).

3. Контроль и надзор осуществляются путём проверок.

4. По итогам осуществляются некие управленческие действия в отношении проверяемого объекта.

5. При проверке изучаются наборы параметров объекта и его деятельности.

6. Контроль и надзор исходят из заранее установленных целевых параметров проверяемого объекта и его деятельности.

Отличия содержания от контроля

Главный признак, по которому две этих функции различаются заключается в том, что, в случае осуществления контроля обязательна подчинённость проверяемого проверяющему; при надзоре — напротив, обязательным является независимость и самостоятельность проверяемого по отношении к проверяющему.

Кроме того, принципиальные отличия между контролем и надзором состоят в следующем:

1. Функция контроля является более широкой, чем функция надзора, так как помимо проверки исполнения законодательства, при контроле, в силу подчинённости объекта, проверяется ещё и исполнение текущих управленческих распоряжений.

2. При осуществлении процедуры контроля существует возможность прямого оперативного вмешательства в деятельность подконтрольного объекта, а при надзоре такая возможность отсутствует.

3. Цель контрольных процедур состоит не только в выявлении соответствия осуществляемой деятельности предписаниям норм права , но также и в оценке эффективности осуществляемой деятельности. Надзор же осуществляется исключительно с целью выявления правовых нарушений в деятельности поднадзорных объектов.

4. Для контроля характерна плановость проверочных мероприятий. Контрольные процедуры производятся в порядке текущего контроля, то есть непрерывно, а также выборочно в ходе специальных контрольных мероприятий. Надзор же не может и не должен быть текущим, чтобы не вызвать длительных сбоев в деятельности поднадзорных объектов.

5. В случае проведения контрольных мероприятий по итогам проверки могут осуществляться как прямые, так и косвенные меры воздействия на объект проверки. В случае же надзорных — только косвенные.

Контроль — это государственная функция наблюдения за деятельностью и осуществления корректировки поведения подконтрольных объектов в целях достижения соответствия этой деятельности нормам права и целям деятельности, осуществляемым уполномоченными органами власти в отношении органов гос. власти, территориальных органов и организаций, находящихся в административном или имущественном подчинении у уполномоченного органа.

Надзор — это гос. функция проверки соблюдения закона надзорным объектом с последующим инициированием проведения процедуры привлечения его к юр. ответственности за нарушение законодательства, осуществляемой уполномоченным органом гос. власти в отношении органов гос. власти, местного самоуправления, неопределённого круга юр. и физ. лиц, независимо от ведомственной подчинённости и формы собственности, не находящихся в подчинении у уполномоченного органа.

Для установления сущность государственного контроля необходимо выделить его характерные признаки, составляющие его элементы, что позволило бы установить его индивидуальность и определить роль и место среди других близких понятий.

Среди ученых нет единства в определении сущность контроля, контроль рассматривают по-разному: как средство, форму, фактор, функцию, деятельность, элемент, систему, обратную связь и т.д. Каждый из этих подходов, на мой взгляд, имеет право на существование, поскольку отражает отдельный элемент, составляющий содержание емкого понятия «контроль».

Согласно А.М. Тарасову, контроль не является первичной деятельностью, поскольку он касается действий, осуществляемых независимо от контроля, но вместе с тем контроль представляет собой самостоятельный вид деятельности. «Его сущность состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые объект получил от управляющего органа или должностного лица» . Таким образом, из этого определения следует вывод о том, что:

– целью контроля является наблюдение;

– контроль включает сбор и передачу данных о результатах контрольных мероприятий в компетентные органы;

– контрольные мероприятия направлены на выявление причин обнаруженных отклонений и определение путей их устранения для эффективного функционирования государственных органов.

С точки зрения теории управления, контроль присутствует в любой управляемой системе. Контроль традиционно представляют в виде двух взаимодействующих подсистем: контролируемой и контролирующей подсистем. Один из теоретиков менеджмента К.В. Марков, отмечая общность государственного контроля с другими формами контроля, определяет государственный контроль как «форму государственной власти, обеспечивающую проверку выполнения органами государства законов и иных нормативных актов с целью недопущения отклонений от установленных законодательством норм и обеспечения соблюдения на основе государственных интересов наиболее целесообразной деятельности подконтрольных объектов» . Из определения можно установить, что автор в значительной степени отождествляет понятия «управление» и «контроль», тем самым государственному контролю переданы и другие функции управления, расширены полномочия государственных контролирующих органов.

Что касается элементов, то здесь тоже можно выделить ряд подходов. Наиболее интересными являются следующие два подхода.

А.М.Тарасов выделяет информационную и управленческую составляющую государственного контроля. Особенность информационной составляющей контроля заключается в том, что она в своем непосредственном содержании пассивна, и в значительной степени состоит в получении необходимой информации, хотя и к этому не сводится. Управленческая составляющая присуща государственному контролю постольку, поскольку он является неотъемлемым элементом государственной власти. Информация обеспечивает организацию деятельности субъектов воздействия, в этой связи контроль является организующим элементом. Таким образом, управленческая составляющая контроля в своем содержании активна.

Согласно другому подходу, государственный контроль включает в себя три обязательных элемента:

1) проверка фактического результата деятельности подконтрольных субъектов (физических и юридических лиц) в сравнении с ожидаемыми, намеченными, прогнозируемыми показателями;

2) проверка путей и средств достижения этого результата, соответствие использованных при этом методов требованиям права, морали, нравственности, деловой и служебной этики, хозяйственной целесообразности;

3) принятие по результатам контроля соответствующих мер как позитивного организационно-побудительного характера (мер материального и морального поощрения и стимулирования), так и негативного свойства (различных мер служебно-дисциплинарного и административного принуждения, а также привлечение к различным видам правовой ответственности).

В настоящее время отдельные аспекты государственного контроля и надзора регулируются отдельными нормативными правовыми документами, базовым из которых является Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». В общих положениях этого федерального закона содержится определение государственного контроля, которое можно представить схематично:

В ходе анализа этого определения можно сделать три замечания, которые, на мой взгляд, принципиально важны. Во-первых, в этом определении присутствует ссылка на основные методы государственного контроля. Во-вторых, весьма значимо, что при определении государственного контроля идет деление деятельности уполномоченных органов государственной власти на федеральном уровне и на уровне субъектов. В-третьи, представленное выше определение является как определением государственного контроля, так и определением государственного надзора, поэтому, по моему мнению, принципиально важно разграничить эти понятия.

Уголовно-исполнительный кодекс РФ в отличие от Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» рассматривает надзор как более широкое понятие, включающее в себя контроль. (ч.1 ст. 60 УИК РФ).

Согласно Указу Президента «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» от 12.05.2008 N 724, а также Указу Президента от 07.10.2008 N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», только федеральные службы имеют право осуществлять функции по контролю и надзору. Вместе с тем, указы предусматривают в структуре федеральных органов исполнительной власти две федеральных службы по контролю (Федеральная служба по техническому и экспортному контролю и Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков) и одиннадцать – по надзору. Но вместе с тем надзорные органы уполномочены на только осуществлять надзор, но и проводить контрольные мероприятия, что необоснованно расширяет их компетенцию. То есть в законодательстве можно отметить бессистемное употребление и разграничение этих понятий, а также смешение контрольных и надзорных функций.

Да, безусловно, контроль и надзор имеют общие черты и , которое согласно М. Нетесовой заключается в том, что:

    они являются государственными функциями;

    они проводятся субъектом – государственным органом (организацией), за исключением внутрифирменного контроля;

    1. они осуществляются путем проверок;

    при проверке изучаются наборы параметров объекта и его деятельности;

    они исходят из заранее установленных целевых параметров проверяемого объекта и его деятельности;

    по итогам осуществляются некие управленческие действия в отношении поверяемого объекта .

    По мнению В.П. Беляева, можно проследить различия в понятиях, если разобраться в их сущности и содержании. «Сущность контроля заключается в проверке соответствия результатов заданным параметрам, его целям, а содержание – в том, что уполномоченные органы и лица выясняют, соответствует ли деятельность подконтрольных объектов нормативным предписаниям и нормативным правовым актам, поставленным перед ними задачам, и непосредственно принимают меры по устранению «отклонений» и привлечению виновных к ответственности» .

    Сущность надзора В.П. Беляев видит в «обеспечении законности и правопорядка путем выявления и устранения допущенных нарушений закона, а также в их предупреждении. Содержание надзора составляет основанная на законе деятельность специально уполномоченных субъектов, направляется на предупреждение, выявление и пресечение нарушений закона в целях обеспечения верховенства закона и единства законности, обеспечения конституционных прав и свобод граждан и охраняемых законом интересов общества и государства» . Таким образом, можно отметить, что Беляев указывает на то, что надзор в отличие от контроля не содержит административных функций.

    Беляев считает, что все федеральные службы имеют компетенцию контрольных органов, поэтому в их названии не должно содержаться слово «надзор». Что касается надзора, то, по его мнению, надзорными полномочиями в чистом виде обладает только прокуратура.

    М. Нетесова указывает на то, что главным критерием по разграничению этих понятий заключается в том, что при осуществлении контроля «обязательна подчиненность проверяемого проверяющему (основанная либо на государственных административных полномочиях, либо на полномочиях собственника); при надзоре, напротив, обязательным является независимость и самостоятельность проверяемого по отношению к проверяющему» .

    Помимо этого принципиального отличия, контроль и надзор, по М. Нетесовой, имеют следующие различия:

    функция контроля шире, чем функция надзора, так как включает помимо проверки исполнения установленных норм, еще и проверку исполнения текущих управленческих распоряжений;

    при осуществлении контроля возможно прямое оперативное вмешательство в деятельность подконтрольного объекта в отличие от надзора, который этого не предусматривает;

    различие в целях. Цель контроля: выявление соответствия деятельности нормам + оценка рациональности и эффективности деятельности. Цель надзора: выявление нарушений.

    для контроля характерна плановость мероприятий. Контроль производится непрерывно, а также выборочно, в ходе специальных контрольных мероприятий. Надзор осуществляется выборочно, но он не должен быть текущим;

    по итогам контрольной проверки возможно осуществление как прямых, так и косвенных мер воздействия на объект, тогда в как случае надзора – только косвенных.

    Таким образом, в ходе изучения контроля и надзора, несмотря на отсутствие единого мнения среди ученых можно сделать вывод о том, что эти понятия необходимо разграничивать, кроме этого в ходе приведенного анализа становиться очевидным необходимость разграничения содержания этих понятий на нормативном уровне с целью ликвидации коллизий и дуализма.

Библиографический список